统筹推进脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接研究
林栋
摘要：脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是巩固拓展脱贫成果、实现农业农村现代化的必由之路。脱贫攻坚取得胜利后，乡村振兴成为下一阶段的重要工作，在二者实施衔接的过程中，部分地方缺乏系统性的衔接设计，存在衔接机制不畅的问题，呈现零散化和碎片化特征，在衔接度、同步度上出现不同程度的断链。因此，需要从统筹落实衔接机制、积极培育主体意识、鼓励多元产业发展、建立多方协同保障体系四个方面着手，推进二者有效衔接，实现农村的全面振兴。
脱贫攻坚与乡村振兴是我国实现“两个一百年”奋斗目标必须完成的两项重大战略任务，目前两大战略正处于衔接与转型阶段。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中提到：“要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。两大战略都是坚持以人民为中心，推进农业农村现代化，实现共同富裕为发展思想，存在空间并存、内容互融、价值统一的内在逻辑关系，在价值理念、目标追求和实践路径等方面具有一致性，这是二者实现有效衔接的理论和现实基础。同时，二者的目标导向、政策内容、主体作用和体制机制等多方面存在共同点，是一体两面的关系，即脱贫攻坚弥补了乡村振兴的最低短板，乡村振兴可以借鉴脱贫攻坚的有效经验实现稳健推进。
然而，乡村振兴所提出的五大目标是一个涉及农村产业可持续发展、人才队伍建设、乡土文化塑造、生态环境提升、组织体系完善的综合系统建设，并非脱贫攻坚时期政策的简单延续或扩大。两者还存在：目标靶向的单一性与复杂性、时间跨度的短期性与长期性、战略重点的局部性与整体性、政策导向的综合性和普惠特惠性。这给实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接带来诸多挑战。
一、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接面临的瓶颈
（一）体制机制衔接不畅。目前乡村振兴战略正由顶层设计、整体规划阶段转向微观施策的阶段，由于脱贫攻坚已经实施多年，已然形成较为完善的运作体系，在政策惯性的影响下，导致二者在衔接度、同步度上出现不同程度的断链。其主要原因：一是衔接政策匮乏。虽然乡村振兴规划已经进入实施阶段，但是部分地方政府在政策衔接方面过于简化，认为乡村振兴工作只是脱贫攻坚时期工作的放大版，以脱贫定位振兴，缺乏衔接细则，忽视了中长远性、衔接性政策的构建，导致地方衔接政策的零散化和随意化。二是组织衔接困难。和脱贫攻坚时期相对单一，上下一条线的组织构建不同，乡村振兴需要分别针对产业、生态、文化、组织、人才等五大内容进行部门划分和调整，部分的工作职能新增或需要跨部门协调，加剧了组织协调困难程度。三是评估制度缺乏。脱贫攻坚时期的有自上而下的严格的评价考核制度和追责机制，进入乡村振兴新阶段后，部分状况往往会发生很大改善，同时也会产生一些新问题，部分指标理应进行动态调整，然而部分地方政府尚未确立清晰明确的评估体系和指标。
（二）内生动力难以激发。农民是乡村振兴的主体，但是在二者衔接过程中，农民的内生动力难以激发，其主要原因：一是空心化依然严重。由于城乡差异的存在，很多村常住人口主要以老人、儿童、妇女为主，大部分年轻人在外打工，与本村的认同感、社会黏性也逐渐降低。加上大部分农民文化程度不高，农村人才资源相对缺乏，在专业生产、特殊技能等领域出现了后继乏人、人才断层的现象。二是原子化现象蔓延。随着社会转型带来的人口外流与价值观冲击，农村从过去的由血缘纽带和地缘人情维系的熟人社会逐步变成个人利益为先的“半熟人社会”。同村的农民虽然彼此之间认识，但缺少统一的价值观和相互合作的理念，无法形成统一思想和意见，加上村集体经济资源和权威资源的欠缺，难以实现组织化动员。三是过度福利化政策。由于扶贫攻坚时期的部分政策存在一定的福利性诱惑，客观上助长了一些农户的惰性和“等靠要”思想，扶志问题没有得到根本解决，容易产生“我穷我有理”的心安理得，主动致富意识不强。
（三）产业发展升级困难。产业发展是实现农村现代化的核心引擎，也是实现乡村振兴的关键。然而，在脱贫攻坚中扶持起来的产业很难实现升级迭代，难以实现与产业振兴的有效对接。其主要原因：一是产业项目存在单一化、低端化、短期化现象。在脱贫攻坚阶段，大部分的产业帮扶项目都是初级农产品生产，品质单一，层次低端，与其他产业融合程度不高。部分帮扶资金主要投向周期短、见效快和易评估的产业项目，与后续的乡村振兴战略的需求联系不紧密，造成较多的资源浪费。二是产业项目可持续性不强。在脱贫攻坚阶段，部分地方政府过于盲动的把产业项目集中在某些固定领域，虽然产生了立竿见影的效果，但缺乏后续发展空间，且产业发展特色不足、同质化现象严重；对预期的市场前景和市场风险考虑不足，一旦补贴降低或优惠政策取消，产业后续发展乏力，可持续性较差。三是产业项目后期保障缺乏。产业项目的良性发展需要资金和人员的后期投入和维护，但后期运维管护的保障机制尚未建立健全，很容易产生产业项目无人监管，人走茶凉的现象，导致产业项目生命周期过短，为后期产业发展埋下隐患。四是产业项目的主体缺席。为了尽快完成脱贫的任务，部分地方政府更多的采用“资产收益帮扶”的方式进行，即通过对新型经营主体的资金和项目投入，保持每年给贫困农户一定比例的分红收入。虽然在短期内能取得较好的成绩，但农民作为主体并没有参与产业发展中，加上农民缺乏资本和相关技能，参与产业发展的意愿也不强，这与产业兴旺相悖。
（四）要素保障能力薄弱。由于农村的“空心化”造成社会组织化程度低下，容易形成上级政府与农村之间脱节的现象，进而导致农村地区在承接乡村振兴有关政策的过程中显得极为吃力。其主要原因：一是乡村人才短板明显。部分镇级单位负责乡村振兴的部门员工数量不足，许多村党组织书记存在年龄老化、文化水平偏低、能力不足等问题，而且缺乏职级晋升机制和途径，导致积极性不足；“头雁”式的乡土人才、致富带头人稀缺，懂技术、会生产、善经营的农村实用人才缺口较大，基层农技人员青黄不接，缺位现象普遍。二是保障投入机制不健全。涉农财政资金整合力度不够，资金多头下达、零敲碎打，难以形成合力。缺少长远的人才培养规划，培训机制僵化，培训资源分散，很难推动拔尖带头型技能人才和乡土人才技能的转型升级，对自主创业型、传统技能型的乡土人才缺少资金及政策支持。三是外来人员缺乏长期坚守的动力。外来人员虽然有技术、资金及设备等方面优势，但缺乏与农村地区稳定的合作共赢的利益分配与共享机制，地方干部对外部人才融入当地发展建设方面缺乏引导，导致外来人才缺乏长期的坚守动力，无法形成内外互动、相辅相成的发展共同体。
二、统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴相衔接的政策选择
（一）统筹落实衔接机制。针对两者机制衔接不畅问题，具体而言，一是做好理念衔接。地方政府应该正确认识脱贫攻坚与乡村振兴之间的辩证关系，正确认识脱贫攻坚与乡村振兴的同一性和异质性，摒弃脱贫攻坚的政策简单套用在乡村振兴上的做法，建立长线思维和全局意识，正确认识到乡村振兴的重要性和艰巨性，克服运动式、短期化、狭义化甚至形式化等问题，统筹落实相关衔接机制建设。二是做好政策衔接。对照乡村振兴的五大目标，借鉴和吸收在脱贫攻坚实施阶段的制度性成果，加快对现行政策的分类梳理和整合，从政策退出、政策加强、政策转化、政策新设四个层面确定需要取消的、强化的、接续的或新出台的政策。将已成熟的政策框架及时转化为法规制度，将政策的特惠性向普惠性优化调整，将政策的临时性向常规性转化升级，充分发挥政策体制机制的承接作用。三是做好组织协调。建立县级各部门和乡镇负责人为主要成员的乡村振兴领导协调小组，针对乡村振兴的五大内容进行部门协同，对新的工作进行合理分工，统筹推进乡村振兴的跨部门的协调工作。四是做好考评机制。借鉴脱贫攻坚所形成的较为成熟的评价机制，针对本地区乡村振兴实际需要，逐渐调整新时期评估的内容和权重，制定新的评价体系，利用高科技手段对衔接效果进行动态考核，同时评估指标体系要克服唯数字论，重视实施过程中深层次的质量评估。
（二）积极培育主体意识。针对农民的内生动力难以激发问题，应继续做好农村地区基本保障工作，加快培育乡村振兴的主体自觉，真正让农户“内化于心”“外化于行”。具体而言，一是提升教育和卫生质量。扶贫攻坚的顺利收官尽管解决了农村的绝对贫困，教育和医疗水平也有一定的提高，但由于先天不足、欠账过多，缺乏人才振兴的“活水”，导致农村人才匮乏，而教育和卫生是农村人才振兴的基本保障和重要途径。地方政府除了继续对教育和医疗的基础设施及各种配套进行持续投入外，在乡村振兴阶段更应该重视教育和卫生的质量，摒弃过去的简单数字评估，转向对教育和卫生质量和效果的连续性长期观察评估，并及时对出现的问题进行修正。在教育层面要落实城乡统一的中小学教职工编制标准，精准培养乡村骨干教师，落实农村教师的职称晋升、福利待遇和倾斜政策。在卫生层面要推进乡村基层医疗卫生机构改革，健全农村医保体系，逐步提升基层医护人员待遇，适当放宽学历、年龄、地域等招聘条件，聘请部分退休医生到乡村基层医疗卫生机构等。教育和医疗只有做到与农村人力资本相结合，才能真正的实现乡村人才振兴。
二是加大农村人力资本开发。建立以农村实际需求为导向的乡土人才或职业农民的培养机制。在培训对象上，坚持多层次、分类别开展培养。在培训内容上，要拓宽乡村人才的内涵，要按照农民从事职业的技能特点，开展分类培训。考虑到农民教育认知水平和风险厌恶心理，不仅要针对不同职业背景的农民开展特色培训，在培训过程中以“接地气”的方式开展，更要为他们选择有保障、获益高的培训项目，尽量减少农民的学习成本，而且要尽量确保相关培训政策制度的稳定性和延续性。尽量减少农民的学习成本。并且帮助农民设定长远目标，激发农民的自我学习意识，对农民主动学习等积极行为进行及时奖励，引导农民逐步改进短视和自制力差的问题。
（三）鼓励多元产业发展。产业是脱贫攻坚和乡村振兴实现有机衔接的核心纽带，只有加强自身“造血”功能，才能实现乡村经济发展新动能。具体而言，一是做好产业融合衔接。产业融合主要是根据本地资源禀赋，在充分论证的基础上，通过技术、制度的创新打破原先产业之间边界，促进农村地区一体化发展，实现产业优化升级。着重解决产业扶贫和产业振兴过程同质化、短期化问题，在延伸产业链、提升价值链、打造供应链方面做文章，打通产前、产中和产后环节，促进农村上中下游产业融合发展。同时，要大力发展绿色农业，推进农村产业发展与生态保护相融共赢。二是做好产业机制衔接。要摒弃以往一拥而上、一拍脑子的计划经济思维，充分尊重和调动市场主体的作用，坚持以市场需求为导向选择产业发展目标、方向和规模。地方政府要在政策引领、市场监管和基础设施建设等方面为农村产业发展提供良好的条件和环境，并根据地区条件和现状，探索多种方式村级集体经济发展模式，重点要将产业与新型经营主体、农户、村集体深度对接，提高农民参与产业发展的深度和广度，实现可持续发展与产业振兴有机衔接。三是做好老项目升级。认真评估前期产业项目的实施效果，充分利用脱贫攻坚阶段的已有产业项目，并对已有项目进行迭代升级，建立后期运维管护的保障机制，让老项目适应当前和当地的产业需求。对同质化、可持续性差的产业项目，在充分论证、依法合规的基础上进行关停撤并，降低无效产业项目带来的损耗。四是探索小农产业发展。针对常规的产业过大难以覆盖农户个人的现状，探索以农户现有的生计资源为出发点，根据本地特色，按照小农方式进行的小产业项目；由政府出面，利用网络平台作为交易载体，减少农田到餐桌的中间损耗，直接实现与城市消费者的对接。最终形成较为稳定的小农产业模式，增进农户作为产业主体的参与度。
（四）建立多方协同保障体系。要实现二者的统筹衔接，需要切实做实做细做好多要素的投入保障。具体而言，一是完善一线干部的正向激励和晋升渠道。地方政府需要根据所在地现实情况，出台相关激励机制，对于在基层工作表现优异、群众认可度高的一线干部，在提拔晋级、工资福利等方面给予优先考虑及配套，打破职业天花板；对乡村振兴工作进行定岗、定责、定编和定员，实现工作人员数量与素质的合理配置。同时要开通基层专业技术职称“绿色通道”，建立基层农业科技推广人才队伍科学的人员准入机制和优惠政策。二是做好资金保障和人才培育。延续脱贫期间金融信贷、投资融资等优惠政策，整合归并各类涉农资金，统筹用于乡村振兴的产业发展、基础设施建设等，形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。同时建立以农村实际需求为导向的乡土人才或职业农民的培养保障机制，坚持多层次、分类别开展针对性培养。支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育，利用远程授课或网络平台直播的形式开展新媒体教学，并加强送教上门的频率，充分运用“田间课堂”“乡村课堂”等载体，切实提高农民专业素质。三是优化外来人才的流入机制。地方政府需要创新外来人才使用机制和涵育机制，在人才引进、人才安居、创新创业、公共服务四个方面出台相应的外来人才激励政策，通过物质和精神奖励，真正让外来人才“回得来”“干得好”“留得住”。同时还要探索和外来人才合作共赢的利益分配与共享机制，使外来人才得到自豪感和收获感。
作者简介
林 栋：现代服务业智库特约研究员，常州大学助理研究员、博士
