江苏省高等教育普及化发展阶段的财政投入路径探索
汪栋 刘玉昇
“十三五”期间，我国高等教育事业实现了跨越式的发展，业已建成世界规模最大的高等教育体系，截至2020年底，全国共有普通高校2738所，各种形式的高等教育在学总规模4183万人，高等教育毛入学率达到54.4%，高等教育事业发展已迈入普及化阶段。江苏省自古崇文重教，千百年来，学泽绵延，人才辈出。作为国内经济和教育大省，《江苏省“十三五”教育发展规划》提出“科学合理调整高等学校布局设置”的发展方针以来，高等教育大众化进程快速推进，省内高等院校办学水平和教育质量不断提升。据统计，江苏省现有普通高校167所，数量位居全国第一，在校生225.8万人，高等教育毛入学率达60.2%，高于全国平均水平5.8个百分点。伴随着江苏省高等教育内涵式发展进程的不断推进，省内高等教育资源供给不断扩大，教育财政投入目标从充足维度向优质均衡的方向转变。
在高等教育普及化发展的进程中，区域间高等教育发展水平不均衡的问题仍然存在。2021年3月，李克强总理在政府工作报告中重申了“更加公平更高质量的教育”的战略方针，要求各级政府稳定教育投入规模，优化教育投入结构，着力缩小教育发展的城乡、区域和校际差距。政府教育财政投入作为高等教育发展的物质基础，是促进区域高等教育事业优质均衡发展的重要保障。长期以来，由于苏北、苏中及苏南地区经济发展的差异，三个地区普通高等院校生均教育事业费存在明显的差异。虽然江苏省高等教育已经进入普及化阶段，但在区域高等教育经费投入方面却呈现出区域非均衡增长态势。
一、江苏省高等教育财政投入区域差异的现状
基于地理信息系统可视化方法，通过2008年和2019年江苏省高等院校生均教育事业费的空间分布研究可以发现，江苏省普通高等院校生均教育事业费的空间分布呈现出显著的“南部高，中北部低”的空间非均衡特征。2008年苏南城市的普通高等院校生均教育事业费明显高于苏北地区，其中常州、苏州均超过8000元，而生均教育事业费最低的连云港、扬州等中北部城市不足3000元。2019年，随着全省范围内普通高等院校生均教育事业费支出的大幅增长，“南强北弱”现象却未能得到明显改善。
二、江苏省高等教育财政投入路径探索
2020 年 10 月，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确了“建设高质量教育体系”的政策导向和重点要求，为“十四五”期间高等教育发展擘画出战略蓝图。为此，江苏省在高等教育普及化发展阶段，教育财政投入优质均衡路径可以从以下几个方面展开：
（一）切实完善教育经费内部结构，深入贯彻执行高等教育生均财政拨款制度
针对省内苏南、苏中和苏北地方政府财力差异导致的高等教育财政投入非均衡问题，江苏省教育厅联合财政厅在2013年大幅度提高了高等教育生均财政拨款基本标准，并于2015年之前建立了省属高校生均财政拨款制度——“根据省级财力，逐步提高高校生均财政拨款标准，并分类别、分学科予以确定”。自2013年江苏省普通高等院校生均财政拨款大幅度提高以来，明显缓解了省内市域间生均教育事业费的空间差异。据统计，江苏省省内地级市总体基尼系数从2013年的0.2964逐渐下降至2019年的0.1432，达到比较均等的状态。在高等教育普及化发展阶段，江苏省各级教育监管部门应深入贯彻执行高等教育生均财政拨款制度，进一步强化地方政府特别是市级政府教育财政投入主体责任，切实改变“唯GDP”的地方政府行为导向，提高教育等福利性社会物品供给的指标权重，形成能够有效促进地方财政向高等教育倾斜的激励机制。
（二）继续实施高校生均财政投入水平考核机制，完善合适的高校绩效评价机制
推动高校内涵式发展对于地方政府而言更像是一种长期投资行为，由于存在投入力度大、周期长、成效慢等特征，所以地方政府没有加大高等教育财政投入的动机和激励。2010年11月，国家财政部和教育部发布《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》，《意见》中指出，为促进区域间高等教育事业协调发展，中央财政建立“以奖代补”机制，从预算安排和预算执行等方面加强对各省份地方高校财政投入情况的监测。为保证生均财政拨款满足相关要求，2011年，江苏省政府发布《省政府关于进一步加大财政教育投入的实施意见》，提出建立市、县属高校财政投入水平考核奖补机制，对生均预算内教育事业费达到规定要求的给予适当奖补，对达不到规定要求的酌情减少其招生计划。因此，地方政府推行高等教育支出拨款与专项绩效拨款相结合的财政拨款制度，在生均基本拨款标准的基础上，引入师资队伍、教学资源、经费保障、建设成果和培养质量等绩效拨款指标和权重，对生均财政拨款数额进行综合调整。对高校生均财政投入水平和绩效予以考核，既在一定程度上推动了江苏省各地区高等教育财政拨款均衡发展，也有利于在资金数额上和使用效率上满足高等教育现代化、高质量、内涵式发展的基本要求。
（三）构建高校经费动态监管管理体系，合理调配公用经费和人员经费
中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出：“优化教育经费使用结构，全面实施绩效管理，建立健全全覆盖全过程全方位的教育经费监管体系，全面提高经费使用效益。”一方面，政府作为高校经费的主要承担者和监管者，不仅要加大教育经费投入力度，也应当建立全面且有效的全过程动态监管体系，加强对教育经费从分配、拨付到使用的事前、事中以及事后的管理，强化问责机制，促进高校经费管理水平和资源利用效率的提高。另一方面，在优化高等教育财政支出结构的过程中，可以改变当前公用经费与人员经费分而治之的资助形式，将两项经费进行合并后综合拨款。以生均经常性经费为支出口径，分地区按照不同比例由各级政府共同分担，适时提高人员经费中的高校教师工资福利支出和学生奖贷助学金支出，通过统筹管理公用经费和人员经费，优化教育经费支出结构，提高资金支出效率。
（四）优化教育财政整体布局，完善省级政府对落后地区高等教育的转移支付政策
教育转移支付是教育财政以及财政转移支付的重要组成部分，也是解决目前我国教育资源配置不合理、教育公共服务不均等的有效途径。通过对江苏省苏南、苏中和苏北地区教育财政投入的统计分析，发现江苏省各地区的普通高等院校生均教育事业费在不断增长，同时地区之间发展的差异也随着时间的积淀愈发明显。为有效平衡目前经费投入非均衡现象，江苏省政府部门应明确各级各类教育经费投入数量与比例，继续加大教育生均经费投入力度。通过把各层级政府之间的财政性转移支付整合为省政府向市、县级政府的一般性转移支付，在保证苏南高校蓬勃发展的基础上，进一步加强面向苏中和苏北高校的专项转移支付，推进教育资源合理有序布局。此外，在测算教育财政转移支付时，还应充分考虑不同地区由于经济、社会、自然等客观因素所造成的实施普通高等教育的成本差异，以及各地学生规模和已有的教育经费投入缺口，依据补偿原则科学合理地设计转移支付额度，从而缩小高等教育的地区差异、城乡差异，加快提高欠发达地区的教育发展水平，促进江苏省高等教育事业的优质均衡发展。
作者简介
汪 栋：现代服务业智库研究员，南京财经大学副教授
刘玉昇：现代服务业智库研究员，南京财经大学研究生
