制度型开放下江苏服务贸易创新发展的探索
张为付 徐圆
摘要：习总书记在2021年中国国际服务贸易交易会上已经明确未来我国服务贸易制度型开放的三大创新性举措，江苏能否获得先行先试，对推动全省服务贸易高质量发展，打造开放型经济新优势十分关键。为此，我们建议：一是大胆先行先试，加快自贸试验区服务贸易创新发展的路径探索；二是深化创新试点，充分叠加服务业扩大开放的政策优势；三是加快顶层设计，明确数字贸易发展的战略定位和重点方向。
一、制度型开放下我国服务贸易创新发展的三大举措
制度型开放是当前我国新一轮对外开放的时代特征，是我国商品、资本等流动型开放已经达到较高水平后，为适应服务业开放和服务贸易高质量发展提出的内在要求。推进制度型开放，重点是推进服务业领域制度性变革，形成以服务贸易为核心的高水平开放新格局。在2021年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上习总书记明确指出未来在制度型开放下我国服务贸易创新发展的三大重点举措。
（一）全面推进实施跨境服务贸易负面清单机制
目前，我国已经率先在海南自贸港推出跨境服务贸易负面清单，这是在新发展格局下，针对服务贸易发展我国主动推动高水平制度型开放的一项重要举措。该清单明确列出针对境外服务提供者的11个门类70项特别管理措施，目的在于以海南为试点探索我国服务贸易规制、规制、管理和标准与国际对接。按照习总书记的指示，下一步将在全国推进实施跨境服务贸易负面清单。按照以往改革创新的路径惯例，预计第二批试点大概率会在其它自贸试验区内诞生。除去海南自贸港，另外二十家自贸试验区几乎都被赋予服务贸易创新发展任务，但其中北京自贸试验区提出打造服务业扩大开放先行区、广东自贸试验区提出粤港澳服务贸易自由化、福建福建自贸试验区提出扩大对台服务贸易开放、上海自贸区临港片区提出建立比较成熟的投资贸易自由化便利化制度体系，显然这些自贸试验区在服务贸易制度型开放的探索方面肩负更重任务，也走在全国前列，如2018年上海自贸试验区出台自己的《跨境服务贸易特别管制措施（负面清单）》。相比较而言，江苏自贸试验区更偏重货物流通贸易和实体经济创新发展，对服务贸易制度型开放的创新探索还不够丰富。
（二）探索建设国家服务贸易创新发展示范区
目前，国家级服务贸易创新发展的探索主要围绕28个“全面深化服务贸易创新发展试点”城市展开，重点在改革管理体制、扩大对外开放、完善政策体系、健全促进机制、创新发展模式、优化监管制度等方面先行先试。苏州和南京两市入选此次试点城市，共同承担起我省服务贸易创新发展的路径探索任务。同时，服务贸易的创新发展离不开服务业的扩大开放，服务业最高层次的开放举措——服务业扩大开放综合试点经过两轮扩容，涵盖北京、上海、天津、海南、重庆等五地。可以预见，下一步探索建设国家服务贸易创新发展示范区将很大程度出现在全面深化服务贸易创新发展试点城市中，尤其是可以叠加服务业扩大开放综合试点的城市。江苏还需在深化创新试点的基础上，积极争取新一轮的国家服务业扩大开放综合试点。
（三）打造以数字服务贸易为引领的示范区
数字服务贸易不仅在全球服务贸易中的主导地位逐步显现，还对我国实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放具有重要意义。现阶段国家级数字贸易创新试点举措主要以2015年以来陆续批复的53家跨境电商综合试验区、2020年设立的12家国家数字服务出口基地为主。除此以外，北京自贸试验区明确打造数字贸易试验区，并已经出台实施方案，提出要成为全球数字标杆城市和具有全球影响力的数字经济和数字贸易先导区。上海和浙江也已出台各自数字贸易创新发展的指导性文件，其中上海要打造“数字贸易国际枢纽港”，浙江则要建设数字贸易先行示范区成为全球数字贸易中心。江苏虽然在数字贸易发展上具有一定优势和基础，但目前相关举措方案大都被纳入在其他政策和规划之中，尚未形成专项战略性文件。
二、制度型开放下江苏服务贸易创新发展的探索
党的十八大以来，江苏积极探索服务贸易管理体制改革与开放路径，推动服务贸易进入新的发展阶段。总量规模不断上升，连续多年保持全国第五，知识密集型服务贸易成为主要增长动力。但总体来看仍处在爬坡过坎的关键时期，全省货物贸易对服务贸易的带动作用不明显、地区发展不平衡、出口结构处于价值链低端、市场主体不强等矛盾突出。按照习总书记指出的服务贸易创新发展制度型开放举措，江苏若想先行先试，还需大胆创新、积极争取。
（一）加快自贸试验区服务贸易创新发展的路径探索
自贸试验区是全国各地服务贸易创新发展的主阵地，江苏自贸试验区的三个片区也都在积极探索与实践服务贸易创新发展的新路径，在营商环境、贸易便利化、服务业开放等方面取得一定突破，保税研发、保税维修与检测、数字贸易等新兴业态发展迅速。然而，总体来说，服务贸易在江苏自贸试验区制度创新中的穿透力不强、业务发展比重不高，对其它产业的溢出效应有限。若想争取下一批成功获批《实施跨境服务贸易负面清单》，我们建议：
一是加快推动自贸试验区赋能的服务贸易创新发展。三片区基于自身的禀赋优势、产业基础、要素支撑，苏州和南京片区结合本市《深化服务贸易创新试点实施方案》，连云港片区重点围绕陆海联运通道，提出各自的《服务贸易创新发展建设工作方案》，明确服务贸易创新发展的总体思路、重点领域，对照其它自贸试验区服务贸易的创新性政策举措，罗列经验复制任务，并在优化服务出口退税、服务贸易“单一窗口”建设、服务贸易新型监管服务模式等方面提出个性化的创新性探索。
二是大胆探索《江苏自贸试验区跨境服务贸易特别管制措施（负面清单）》。在三片区明确各自服务贸易创新发展方向的基础上，对照海南自贸港跨境服务贸易负面清单，参考上海自贸试验区跨境服务负面清单，争取国家有关部委支持，在自身压力承载的范围内，探索在电信、教育、医疗、旅游、工程咨询、金融、法律等领域，分层次取消或放宽服务贸易限制措施，甚至制定自身的跨境服务贸易负面清单。
（二）强化创新试点叠加服务业扩大开放政策优势
苏州、南京两市自2016年开展服务贸易创新试点以来，不断探索服务贸易管理体制改革与开放的路径，服务贸易进出口总额不断增长，2020年分别达到231.12亿美元和150亿美元，但与上海、北京、深圳三家服务贸易超千亿级城市差距较大，也不及广州、杭州的一半。因此，下一步江苏若要是积极争取建设国家服务贸易创新发展示范区，我们建议：
一是开展联动创新，构建多层次服务贸易创新发展载体。开展服务贸易试点联动创新，在服务贸易发展重点功能区建立联动创新发展先行区，复制推广管理体制、贸易与投资便利化等领域的制度创新成果，并在产业培育、开放合作等领域进行联动创新。构建省级服务贸易集聚区、服务贸易领军企业、服务贸易重点创新项目等多层次的服务贸易创新发展梯度载体。
二是积极争取下一轮国家服务业扩大开放综合试点。放大南京、徐州等国家服务业综合改革试点城市的示范与创新效应，在市场准入、发展新模式、服务新体系等方面开展新一轮省级服务业综合改革试点，尤其是在制造业与服务业“两业”融合的方面形成代表性、创新性的改革成果，争取新一轮国家服务业扩大开放综合试点，从而叠加服务贸易创新试点与服务业扩大开放试点政策，赋能服务贸易创新发展。
（三）明确江苏数字贸易发展战略定位和重点方向
江苏数字经济规模超4万亿，占GDP比重约40%，数字经济竞争力指数位列全国第四，拥有10家国家级跨境电商综合试验区。再加上江苏离岸服务外包业务总额连续12年全国第一，以云计算、人工智能、区块链为代表的新一代信息技术数据服务离岸业务明显增长。可以说，江苏在新一轮数字贸易发展中具备一定优势，乘势加快发展数字贸易有望从根本上解决服务贸易竞争力不强的问题。因此，下一步江苏若要是积极争取建设国家服务贸易创新发展示范区，我们建议：
一是加快顶层设计，尽快出台《江苏省加快数字贸易创新发展行动方案》。明确江苏数字贸易发展的目标定位，特别是数字贸易的重点产业形态，做到与上海、浙江等地既形成错位，又能在长三角一体化中实现协同并进；同时，加快探索和建立数字贸易的相关标准和规制。
二是更加侧重数字化贸易，推进数字服务出口成为竞争优势。聚焦数字贸易新型基础设施，加快建设中国（南京）软件谷数字服务出口基地，打造省级数字贸易重要载体和数字服务出口集聚区，搭建数字服务贸易孵化平台，重点发展信息技术服务、数字内容服务出口。
作者简介
张为付：现代服务业智库研究员，南京财经大学教授
徐 圆：现代服务业智库研究员，南京财经大学现代服务业研究院副院长
