以科学竞争政策完善社会主义市场经济体制

徐洪海  张为付

2021年8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》（简称《意见》），强调“强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境”，将竞争政策在市场经济体制中的基础性地位提上新高度。竞争是市场机制发挥作用的根本，尽管我国竞争政策的核心法律—《反垄断法》出台较晚（2007年8月30日发布、2008年8月1日实施），但在早期实施的《价格法》《反不正当竞争法》和其他政府部门法规中已有相关规定，实质上发挥着保护市场竞争的作用。《反垄断法》正式实施以来，我国的反垄断和竞争政策体系日趋完善，一些大型典型执法司法案例在国内外都产生了重大影响，市场竞争环境和企业竞争意识在一定程度得到明显改善。正值《反垄断法》颁布十四周年之际，此次会议的召开和《意见》的通过对于进一步改善市场竞争环境和完善市场经济体制有着重大意义，也对现阶段反垄断和竞争政策实施提出更高要求。

一、强化对经济主体市场垄断行为执法

垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中是反垄断规制的核心内容，也是国际惯例做法。我国对这三项内容的相关法规、指南、司法解释等已经比较丰富完备，均适用于普通企业的垄断问题，重点在于如何进一步强化反垄断实施工作。从过去反垄断执法案例看，许多企业表现出对《反垄断法》的“无知”是违法的主要原因。近期，全国多地在国务院反垄断委员会印发《经营者反垄断合规指南》之后纷纷出台本地的“合规指南”，这对推进普法工作十分必要。反垄断执法也是普法的重要方面，执法过程中不断纠正企业违法垄断行为并加大宣传会有很好警示作用。当然，在执法资源有限条件下，“违法必究”并非是反垄断执法的科学选择。市场竞争态势瞬息万变，《反垄断法》更多的作用在于威慑。加强“竞争倡导”是提高实施效果和执法效率的合意选择，通过事前的市场研究及时发现和遏制潜在的垄断问题，必要时再启动市场调查开展反垄断执法。此外，竞争是一个优胜劣汰的过程，需要坚定反垄断法旨在保护竞争的基本理念，避免因为保护竞争者而破坏市场竞争。行政执法和法院司法的功能定位各有侧重，需要分工协调相互配合，以完善反垄断实施体制。

二、实行国有企业垄断行为分类适用原则

国有经济在我国经济发展中承担着重要责任，也发挥了关键作用。经过多年改革，国有企业的经营管理体制不断完善，但《反垄断法》对此类企业的适用性还不够明确，国际上也少有经验可供借鉴。在国有企业“走出去”过程中，尤其是近年来受贸易战影响，国有企业参与市场经营活动经常引起国际争端。结合我国基本国情和国有企业改革发展经验，我们完全可以提出和提倡适于国有企业的竞争政策规则。从企业组织形式看，我国国有企业实际上已经或正在按照“政府企业→特殊法人企业→普通法人企业”的路径向前演进。随着企业性增强公共性减弱，反垄断法的适用性越强。对公共性较强的政府企业（如原铁道部）可不适用反垄断法或者可对其予以豁免，对企业性较强的普通法人企业（如京沪高铁公司）则完全适用反垄断法，而对公共性或企业性处于二者之间的特殊法人企业（如原中国铁路总公司和国家铁路集团公司）可部分适用、酌情豁免。同样道理，国际上针对国有经济提出的“竞争中性”原则，我们不能简单地全盘接受，需要根据实际国情和国有企业改革进程提出分类的“竞争中性”原则。若按此分类原则推进国有企业改革，规范其竞争行为或垄断问题，便可为国有企业更好地参与国际市场竞争打开局面。

三、推进公平竞争审查制度系统实施

在计划经济向市场经济转型之中，以往惯用的产业政策手段和行政权力机构比较容易对市场竞争产生排除限制影响。自2016年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》提出建立公平竞争审查制度，相关实施机制和细则不断得到补充完善，中央和地方政府也逐步加大对各种产业政策、行政法规的竞争审查力度，纠正和废除了妨碍全国统一市场和公平竞争的做法。当然，要确立竞争政策的基础性地位，让其他相关政策都符合竞争政策要求还任重道远。公平竞争政策审查一般涉及到多个政府部门规定，目前组织实施公平竞争审查的行政机构是国家市场监督管理总局下设的反垄断局，竞争政策实施机构的权威性有待进一步提升。同时值得注意的是，市场或行业发展从初长期到成熟期，产生政策与竞争政策一般表现为“此消彼长”规律。初长期的产业政策正向作用比较明显，而发展成熟之后竞争政策的规范意义更大，应充分发挥市场在配置资源上的决定性作用。因此，在有关政策法规出台前和实施后都要定期地进行经济评估（包括竞争评估），各方面利弊权衡之后决定修改调整或者及时取消退出。

四、健全数字平台企业垄断问题监管制度

数字平台经济在近几年发展迅猛，一些垄断问题的出现引发诸多议论和担忧，其影响已经不局限于经济层面。中国、美国等国家地区对数字平台经济的监管态度都发生了由包容宽松到包容审慎，再到严厉监管的转变。早期的包容监管态度确实为数字经济快速发展提供了空间，但数字平台经济凭借其独特的商业模式和竞争方式迅速壮大，并对反垄断政策的制定和实施带来诸多挑战。总体来看，反垄断分析和制度框架仍然适用于数字平台经济的垄断问题。关键的是，“数一数二”是数字经济领域的市场结构特征，如何根据平台企业的网络效应、动态竞争和跨界竞争等特点，加强对相关市场界定、市场势力测度和竞争损害理论等方面的研究，完善对数字平台企业垄断行为的监管规则。国务院反垄断委员会于2021年2月发布全球第一部《关于平台经济领域的反垄断指南》，近期个别省份也针对平台企业出台了“合规指引”，这些措施对于加强数字经济领域反垄断监管和规范平台企业竞争行为都是有益的探索和补充。随着该领域执法司法实践深入和经验累积，关于数字平台经济垄断问题的监管制度会更加健全。

 

作者简介

徐洪海：现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师，江苏省市场监督管理局公平竞争审查和反垄断专家

张为付：现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授