社会经济管理中形式主义的发生与治理
顾高菲 张为付
党的十八大以来，习近平总书记多次强调要摈除形式主义，他提出要把基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来。2021年，十九届中央纪委五次全会公报指出，要持续纠治形式主义等，防止其反弹回潮。
一、形式主义的内涵实质与现实表现
所谓形式主义，在词典中被定义为：片面地注重形式、不管实质的工作作风，或只看事物的现象、而不分析其本质的思想方法。“形式主义”一词由来已久，马克思、恩格斯虽然没有明确使用“形式主义”一词，但已经对它的实质作了严厉的批判。自从中国共产党成立以来，与形式主义的斗争也一直没有停止过，1930年，在《反对本本主义》中，毛泽东同志指出：“不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行，这种单纯建立在‘上级’观念上的形式主义的态度是很不对的。为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪。”2013年7月，习总书记在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时指出，“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。” 从党百年实践历程可见，形式主义是历代党中央领导集体坚决反对的工作作风。
在日常工作中，形式主义往往表现为只注重装“样子”不重“里子”，只关注外在看得到的“出彩”，而不重视内在实际问题的本质、以及问题的有效解决。当下，还有一些单位组织在认真部署、狠抓落实的“严谨”程序之下，“践行”着隐秘的被动形式主义，他们虽然对形式主义十分反感，但是在工作要求之下，他们不得不将时间和工作的重心放在“轰轰烈烈”搞形式主义上，如此，他们既是形式主义受害者，又成为了形式主义的加害者，这被称为被动形式主义。究其根源，便是因为“不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行”，这就是毛泽东同志指出的“单纯建立在‘上级’观念上的形式主义”，这种形式主义的传染性更强，久而久之，会形成层层作假且不断恶性循环的工作氛围，进而成为影响极坏的社会不良风气，在这种氛围和风气下，完成形式就等于完成了一切工作，“调子高、行动少”，“长期停留在嘴上办事”等等就会成为人们普遍的行动指南，如此，还有谁会真抓实干、脚踏实地？还有谁会为党尽责、为民造福？当“办实事、求实效”沦为“办形式，求形式”，就不会再有人真正深入群众，“弯下腰、俯下身，深入基层一线”，“了解群众百姓，为人民办实事”都将成为一纸空谈。
由此可见，形式主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。但为何以形式主义为典型的各种“行为变异”为何屡禁不止、病根难除呢？有学者指出，形式主义是压力型体制下的“基层反应”，“层层传递压力”成为基层工作机制，形式主义是基层工作人员应对上级机关官僚主义的无奈手段。换言之，机关管理要求与基层现实需求的脱节，实际上是孕育形式主义的优良土壤。
二、形式主义产生的根源：理想追求与现实执行的脱节
当代中国经济社会治理中的形式主义，虽然其表现形态各式各样，但其基本的行为特征是脱离群众和长官意志。脱离群众指的是机关管理要求与基层现实需求相脱离长官意志指的是基层组织以形式主义“匆忙应对”上级任务考核和监督检查，最终导致基层管理与群众相脱离。因此，以下将从机关行政管理和基层工作单位分别进行分析。
（一）机关管理的理想追求：规范性与科学性
从中央、省级、市级、县级到基层乡镇政府，上级的每一级政府及其职能部门，都有权力和项目可以下传给基层组织，同时都有权力到基层随时检查监督，为了更为高效、准确完成目标任务，上级机关对下级组织的任务验收，除了抽检监督之外，基础考核是最为常用的方式，近年来，随着我国国家治理体系改革和国家治理效能的不断提高，机关行政管理愈发呈现出规范和科学的趋势，主要体现在基础考核的标准化、具体化和刚性化。
标准化管理原本是企业为在生产经营、管理范围内获得最佳秩序，对实际或潜在的问题制定规则的活动。将“标准化”引入机关行政管理体系，为的是规范管理，提高效率。上级机关将工作任务分配给下级组织时，采用的是项目化管理的模式，明确目标、任务、进度，逐级明责、照单履职、逐项落实，形成标准化管理模式。
一般而言，目标和要求越是具体化、定量化，越是便于检查和考核，因而，在机关行政管理中，基础考核的标准化必然伴随着具体化的要求，将各项工作任务细化、量化、具体化，成为考核的科学性和精准性的重要体现。但是，各级行政机关下发的考核内容与考核指标的制定，均以上级机关下发的考核要求为依据，为了便于考核，行政机关常常将上级考核指标具体化为实际工作中可操作的形式下发给下级行政机关，并予以考核和验收。例如，上级机关考核任务中的“为群众办实事”被具体化为以下行动：开展“我为单位减负担”行动；开展“解忧暖心传党恩”行动；开展“新时代新社区新生活”服务质量提升行动；开展“关爱老人、享受美好生活”行动等等。
刚性化一般指的对考核结果的运用力度，包括考核中的监督执纪力度，明确划出底线红线，启用一票否决制，严格考核验收，并将考核结果与干部使用、年度考核、精神文明单位创建、机构编制调整、财政经费保障等等全方位挂钩，充分体现纪律、规矩的刚性和权威。刚性化是基础考核制度得以“标准化”和“具体化”实施的强力保障。
实际上，将标准化、具体化和刚性化引入机关行政管理确实对规范和科学的管理有着十分积极的意义，但是，过度的规范化或者标准化管理确是产生形式主义最好的条件。
一是标准化的弊端是容易产生死板僵化的行为方式。对于基层工作单位而言，基础考核既是工作大纲，更是工作效能的直接体现，因此，在机关行政管理“标准化”的带动下，基层机关的组织行为也会日趋标准化，也就是说，基础考核逐渐成为了机关行政工作的中心，尤其是在基层工作中，基层单位组织面对的是人民群众，但他们的行动指南却是标准化的考核清单，清单上有的按标准作答，这样的答案往往流于形式，清单上没有的也就毋需做了，“以人民为中心”逐渐僵化为以“考核标准”为中心的形式主义作为，最终也就偏离了“为人民服务”的初衷。此外，标准化管理降低了工作人员的责任心，他们认为，如果按着量化表格干完了工作，出了纰漏就应该与具体个人无关。他们的工作从为人民做实事变成了完成标准化的表格、材料等。
二是具体化和标准化实施过程中产生的问题类似，极容易造成机关行政服务对象的偏离。具体化既为考核方提供了具体的评价标准，也为被考核方明确了工作任务。有工作人员表示，只要对着条条框框一项项对标。别管上面抓的对不对，接不接地气，只要把表填好、材料写好，就能过关。显然，具体化为形式主义做了一件极好的“嫁衣”。另外，标准化、具体化的工作目标消耗了基层工作人员的主要精力，使得他们没有时间和精力去发现和解决人民群众现实中的 “其他”（不在考核清单上）问题，更严重的是，这样的考核管理逐渐僵化了机关行政人员的思维，使得他们逐渐散失应对重大突发事件的能力。例如，在2021年扬州疫情爆发后，兄弟省市的基层组织并没有在第一时间要求棋牌室停止营业，直到接到上级通知才有相应措施，此时，基层组织将自身在应对新冠疫情中的“不作为”解释为没有接到上级指示。
三是刚性化放大和加重了标准化和具体化实施过程中产生的问题，使得人们即便发现问题，也无力扭转局势。例如，“即便有些规定一点也不接地气，根本没法执行，但还不得不办。”
不得不承认，规范和科学管理，是推进的要求是工作提质增效的重要手段。但在实际操作中，标准化考核经过具体化的层层加码或叠床架屋的繁复设计，并加之刚性要求后，使得基层基础工作单位的工作的重心发生倒置，重“考核”不重人民群众，重“完成”不重“过程”，重“形式”不重“实质”等问题逐渐显现。规范一旦走了形，标准一旦变了味，原本为人民服务的心思全都花在“描眉画眼”上，更容易滋生只顾“出彩”、不重实绩的形式主义。这些问题看似是由于过度的规范化管理所造成的，究其根本，还是机关行政管理以上级单位考核要求为中心，没有关照到下级基础工作单位的现实。
（二）基层工作的现实执行：适宜性与多元化
相对应于上级机关行政单位而言，基层工作单位构成主体最为多元，不同地区的基层工作单位各具特色，他们的工作成效直接影响人民的生活福祉，因而呈现出多元化、特色化和弹性化的特点。
首先，基层工作单位是国家的“细胞”，他们的工作是在广大人民群众中，这就决定了其工作对象最为多元，有农民、工人、知识分子等等。伴随着国家的发展，人们的公民权益意识不断增长，若是依照标准化、具体化和刚性化的考核指标进行基层工作，基层工作者必然会关注上级机关行政“规范化”的指挥棒，无法顾及多元化主体的多元需求，更不能对接人民群众的实际需求，“为人民服务”只能停留在口号、标语等形式上，这对基层工作而言，无疑是丢了初心和根基。
其次，不同地区的基层工作单位以及这些单位所面向的人民群众的情况也都各具“特色”。譬如，有些地区的失业问题严重，有些地区的上学难、看病难，又或者有些地区养老难，各基层工作单位都面临着不同的现状，标准化、具体化和刚性化的“整齐划一”只能捆住基础工作单位的“手”和“脚”，让他们只能完成上级清单要求，而不能真正为人民群众办实事，尤其是当以“组织行为”出现的基层形式主义工作成为基础工作单位的“工作常态”时，基层工作者个人是无力抗拒而必须服从的，他们的精力，甚至初心，都会被形式主义工作消耗殆尽，无法积极主动地开展群众工作、了解群众需求，长期脱离群众，便是形式主义最喜欢的土壤。
第三，基层工作单位的工作是直接面向群众，工作成效体现在公共服务便捷可及性、改革成果共享惠及力、社会生活环境舒适度等方面，人民群众比清单考核更有发言权。但是，公共服务的优化、改革成果的共享以及社会环境的舒适都不是一朝一夕能实现的，因此，基层工作单位的工作成效也存在相应的弹性空间，例如，为了解决某些区域道路拥堵建设快速道路，但在施工期间，相关路段在高峰时段半幅路面通行会比原先更为拥堵，此时，群众对基层组织的满意度一定是低于平常的，但是在建成之后，群众满意度又可能会高于期望值。相应而言，群众对基层工作单位的不满也同样存在着弹性空间，面对事事流于形式的基层工作单位的失望和不满也可能要等到积累到一定程度才会显现。
三、预防和治理形式主义的对策
由上述分析可见，机关管理要求与基层现实需求的脱节是形式主义产生的根源，那么提出相应对策如下：
（一）机关决策科学性与基层执行严肃性结合
首先，机关决策科学性。这里所述“机关决策的科学性”不同于上文中标准化、量化的“科学性”，那充其量是科学的工具，这里强调的是科学的使用工具，也就是注重解决问题的科学性。①“为人民服务”是我党的根本宗旨和初心使命，因此，机关决策的中心始终是人民群众，决策的酝酿也应从群众实践中来，根据群众的实际情况进行调整，与人民群众相关的任何决策都应经过 “自下而上再下”的过程，并非单纯的自上而下，更不是“一拍脑袋”而来。②机关决策在正式实施之前要在相应基层群众中进行满意度预评估，充分听取群众意见，以确保决策的有效性。③机关决策在正式实施前要在各基层进行可行性预评估，充分吸收工作人员建议和意见，以提升最终决策的可实施性，从而保障决策的科学性。
其次，机关决策科学性与基层执行严肃性结合。机关决策的科学性囊括了决策的有针对性、可实施性、有效性和有需求性，这在很大程度上提升了决策的严肃性，由此制定的决策可运用刚性化评价机制以保障科学性决策的有效施行。这里所说的刚性化评价不同于依赖标准化、具体化的考核方式，它需要深入群众中调研予以综合评价，在具有信服力的综合评价基础上，将评价结果与个人考核、干部使用、年度考核、精神文明单位创建、机构编制调整、财政经费保障等等全方位挂钩，以保障评价的权威性和决策的严肃性，从而提升基层执行的严肃性，避免形式主义有“可趁之机”。
（二）科学测算理论决策与现实执行的最小公倍数
上述涉及到决策的科学性和执行的严肃性相结合的问题，作为一个比较完整的科学决策，还应当有执行的可操作性。换言之，决策文件与现实执行难度之间差距同样关系到决策是否被“形式主义”化执行。如果决策在现实中很难执行，那么，这个决策在很大程度上就有可能被“形式化”执行，反之，决策在现实中可执行，目标可达到，形式主义就很难抬头。
与决策的制定相比，决策的执行面临的状况更为复杂，其中不排除存在不可抗外力因素，这就决定了决策执行有着一定的不确定性，要考虑到决策执行的时间、范围和涉及深度等方面的特点，以及核心难点和阻力等等，从一定意义上讲，是可能性的“能不能”做，最终决定着决策方案的效度，最终影响到决策的科学性，也会从根本上决定决策执行的质量和效果。
因此，在制定决策文件时，首先要准确把握决策执行目标；其次，在方向、目标已确定的前提下，要在充分调研基础上认真考虑决策执行的主、客观条件，对现实执行的难度进行客观分析和准确评估；第三，要全面考虑决策执行中可能出现的问题，并解决如何最优执行的问题；第四，要客观评估决策执行的效果。只有依法决策，科学地确定决策目标、方向，并高效率地指导决策执行活动，才能获得最高效率的决策效能，提升行政管理和为人民服务的效率。
（三）理论决策的权威性与现实执行的多样性结合
如上文所述，决策的过度规范化和标准化会引起决策执行的刻板僵化，最终，决策不但没有能被有效执行，执行决策的“形式化”还滋长了形式主义。因而，一方面，决策要摈弃过度规范化和标准化，但要保留其权威性；另一方面，执行决策要避免刻板僵化，简而言之，要将决策的权威性与执行的多样性结合。
尽管刚性化的考核机制有利于维护决策的权威性，但决策的权威性并不是依靠过度规范化、标准化或者刚性化的考核机制实现的，而是源于决策的公共利益性和可实施性，因此，①决策要以满足绝大部分公众利益为前提，并贯穿与整个决策制定与执行的过程中，做好公共利益与个人利益的协调，保证社会公平，减少利益冲突。②决策的制定要考虑到决策效果的可持续性，避免政策朝令夕改现象的出现，否则会伤害机关行政组织的公信力和决策的权威性。③要健全行政决策专家论证制度。专家论证能够弥补决策者在决策过程中专业理论的缺憾，提高决策质量。
此外，在决策制定中，根据政策目标的紧迫程度、是否惠及民众根本利益等指标决定为决策的刚性执行预留相应的弹性空间，以应对基层组织构成主体多样化、基层组织特色化以及工作效能弹性化等特点，以便能够让各基层组织因地制宜、因时制宜，根据自身特点以及相应群众特点，多样化地执行决策。当然，这里排除一种情况，那就是政策目标十分紧迫，涉及民众根本利益的情况下，有刚性执行决策的必要时，就要想尽一切办法为决策的执行提供可能性。
综上所述，机关行政管理一定要关照到基层工作单位的现实需求，从群众中来到群众中去，决策的制定要充分考虑到基层工作单位多元化、特色化和弹性化的特点，依法决策，科学地确定决策目标、方向，要将决策的科学性和基层单位执行的严肃性，决策的权威性与基层单位执行的多样性结合起来，让基层工作单位在决策执行中能够因时制宜、因地制宜，才能高效率地指导决策执行活动，提升机关行政管理和为人民服务的效能，避免让决策及执行成为滋生形形色色的形式主义的温床。
作者简介
顾高菲：现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师
张为付：现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授
