乡村振兴战略背景下农业支持政策的调整与完善——以江苏省海安市为例
高婧 王金秋 张为付
摘要：调整完善农业支持政策，是发展现代农业的客观需要，是推进农业高质量发展的动力源泉，是实施乡村振兴战略的关键举措。在今后一段时间里，要着力解决好产业融合进度缓慢、财政支持聚焦不足、农业支持缺少重点、政策集成度低和执行成本高等突出问题，进一步强化财政扶持精度，突出政策支持重点，加速产业融合发展，优化科技补贴方式，完善金融信贷体系，增强抵御风险能力，从而为建设“强富美高”新江苏、实现第二个百年奋斗目标构建更加坚强有力的保障体系。
党的十九大报告指出，完善农业支持保护制度，加快建立新型农业支持保护政策。调整完善农业支持政策，是发展现代农业的客观需要，是实施乡村振兴战略的关键举措，是实现“两个一百年”奋斗目标的现实需求，是推进农业高质量发展的动力源泉，是实现农业农村现代化的切入点，是促进人民共同富裕的必然选择。因此，海安市必须以习近平总书记“三农”思想为指引，依托本地农村资源特色和条件，深入推进乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业政策支持保护体系。一直以来，海安市以中央农业支持政策为基础，以本地农业支持政策为支撑，加快推进农业结构调整。农业产业化发展成效显著，肉蛋奶、水产品、蚕茧、蔬菜等优势特色产业得到进一步加强；农业现代化水平不断提高，逐步形成农业特色品牌格局；农业流通渠道基本形成。基于此，本研究从乡村振兴战略视角剖析海安市农业支持政策实施情况及存在问题，提出构建新型农业支持政策体系的建议。
一、海安市农业经济发展现状
本报告分别从海安市农业发展条件、发展程度、产业结构、经营方式、信息技术、支持政策等六个方面来把握农业发展现状。
（一）自然资源丰富多样，农业生产条件得天独厚。海安市土地资源、气候资源和水资源较为丰富，为保障粮食安全和优势特色农产品供给提供了良好的自然基础。海安市耕地面积为81.3万亩，占全市总面积的45.79%，土壤主要为水稻土，适宜种植水稻。属亚热带海洋季风气候，全市水域总面积98.3平方公里，水资源总量年均6亿立方米，地跨江淮两个水系，水网密布，有利于黄鱼、文蛤、鳗鱼等特色海产品的养殖。
（二）农牧行业举足轻重，农村经济发展态势良好。海安市拥有“江苏省生猪产业大县”、“全国生猪调出大县”、国家蛋鸡产业技术体系“一县一业”示范基地等系列称号，农业经济生产结构以农业和牧业为主。农牧业产值占农林牧渔业总产值的比重超过80%。2019年，农业产值为51.3亿元，在总产值中的比重占到41.4%；牧业产值为45.8亿元，占总产值的37.0%。
（三）特色农业稳步推进，农牧五大产业优质高效。海安市依据沿海、沿江、里下河三大自然区域，因地制宜，形成了优质稻米、茧丝绸、现代畜牧业、现代渔业、蔬菜园艺五大特色产业。2019年优质食味稻种植占比达65%。蚕业家庭农场135家，桑园面积4000亩，蚕桑综合生产能力在全国排名靠前。建有省级现代禽蛋产业园区、农业部畜禽标准化示范场3家，存栏万羽以上规模蛋鸡养殖场超过270家，规模养殖比重在江苏省一直领先。
（四）规模经营成果显著，农业经济主体培育显著。海安市坚持以农业龙头企业为依托，建立“公司+基地+农户”的运营模式，打造特色品牌，积极培育各类家庭农场，推动现代农业提质增效。截止2020年10月，适度规模经营面积47万亩，占比达58%。其中，发展家庭农场842家，建成新型合作农场54家，建成社会化服务联盟8个，建立“海安大米”生产核心基地2400公顷。
（五）技术发展势头强劲，现代农业发展提质增效。海安市农业信息化覆盖率较高，初步建立起农业信息服务体系，建设以海安农业信息网为主体、镇农业信息网为补充、网上村村通为基础的电子政务系统，有力支撑了现代农业的发展；新型农业服务平台、农产品网上营销服务平台建设，有效推进了农业信息服务全覆盖工程；海安市农业机械化水平的提高，充分实现了农业生产的高效、节本、增产。
（六）支持政策强化落实，涉农制度供给保障有力。海安市积极贯彻落实中央层面耕地地力保护补贴、农机购置补贴、稻谷生产者补贴、农业保险保费补贴、耕地轮作休耕制度试点、高标准农田建设、高素质农民培育、动物疫病防控等农业支持政策，还立足于实际，自行探索并出台优质食味稻良种补贴政策、渔业养殖保险政策、农业桑蚕险等农业支持政策，促进了海安农业经济发展和农民增收。
二、海安农业发展面临的挑战
十九大以来，海安农业现代化水平稳步上升，农业转型升级步伐不断加快。但农业产业体系和经营体系仍然存在较多问题，一定程度影响了海安现代农业发展的质量和效率。
（一）资源配置压力增大，特色产品产量下滑。2016年以来、禽蛋、蚕茧等畜牧产品的产量呈下降趋势。蚕茧产量以年均11.2%的速度持续下降，猪肉、禽肉和禽蛋产量自2016年以后也开始不断下滑。主要原因是农业资源配置压力增大，一是劳动力供给压力大，农业用地控制严格；二是防灾减灾能力较弱，高档设施有待增加。
（二）产业融合进度缓慢，辐射带动作用有限。海安市农业龙头企业实力有限，影响了农业产业的融合程度。主要表现在一是茧丝绸、果蔬和休闲农业等企业数量少、规模小，领军型的大型企业更少，农业与文化、旅游业的交叉融合面不够广；二是龙头企业没有建立完善的现代企业管理制度，经营管理水平较低，多数农产品加工企业与农户、农民合作社之间还没有形成长期有效的紧密型利益共享机制，辐射带动作用有限。
（三）财政支持聚焦不足，资金来源分散重复。财政支持力度不足，制约了新型农业经营主体的发展。一是财政资金扶持项目覆盖面小，资金导向功能不强，专项资金管理滞后；二是政府主导担保公司少，农业金融保险项目少，民间借贷市场混乱、风险高；三是农业保险公司帮扶不足，农业保险覆盖面较小，商业性保险公司承保农业保险的积极性不高。
（四）农业支持缺少重点，政策效用难以发挥。现行的农业支持政策体系庞杂，特色产业专项支持名目繁多，缺乏重点。一是支农的政策帮扶方向不确定，致使资金使用效用不高；二是培育的新型农民科技水平较低，不能适应现代农业、信息农业的发展要求；三是重点河道的农村水利建设不足，防洪和守固强度有待提高。
（五）政策集成度不够，撬动作用严重受制。农业支持政策在配套衔接时存在许多问题,导致农业发展受到制约。一是各项农业支持政策间衔接性较差，不同的农业支持政策在作用对象、施策方式等方面存在差异，实施时存在因政策针对性与整体性、福利性与经济性等引发较多矛盾；二是预算内投资引导和撬动作用较弱，农业支持补贴投向农业生产环节较多，投入产品营销、品牌建设资金少，导致市场、技术信息闭塞，农业科技应用程度低。
（六）执行政策成本高，实施程序繁多复杂。农业支持政策的执行需要同时满足人力、资本、物流、信息等多种条件，导致成本增加。一是农业支持政策落实成本高，每一项支持政策的实施前期都需要进行政策宣传、印制表册、收集信息、数字统计等；二是农业支持政策实施程序复杂，现行政策出台时间密集，且发布部门分散，存在信息不对称等现象。
三、加强支持政策体系构建，助力乡村振兴战略
为适应农业发展新形势，全面实现乡村振兴战略，海安市农业支持政策体系应兼顾数量、质量、效益、竞争力以及绿色生态五大政策目标。
（一）强化财政扶持精度，促进主体做大做强。通过加大资金扶持力度，促进新型农业企业发展。一是加大新型经营主体扶持力度。发挥中央和省级现代农业发展专项资金的支持和引导作用，采取贷款贴息、担保费补贴等方式重点支持新型农业经营主体发展。二是整合资金壮大龙头企业。要确保现行的国家、省、市各类农业扶持奖励政策落到实处，同时整合分散在各部门的支农资金，完善各级各类农业项目申报和实施的前置条件。
（二）突出政策支持重点，助力特色产业发展。突出补贴政策、税收政策以及金融政策扶持重点，精准助力农业特色产业高效发展。一是通过以奖代补的方式，支持龙头企业与农户和农民合作社之间合作，为农民提供贷款担保，缓解其生产资金短缺问题。二是全面落实现有的初加工、固定资产折旧等各项税收优惠政策，营造持续公平稳定的税收环境。三是建立奖励机制，支持龙头企业积极开展农产品原产地、地理标志、商标注册等，对获得“驰名商标、中国名牌、江苏名牌”称号的企业给予资金奖励。
（三）推进产业融合发展，提高产品综合实力。制定优惠扶持政策，支持一二三产业融合发展，提高农副产品综合利用率和附加值。一是加大对建立生产原料基地以及引进产业融合配套项目的支持力度，同时对税收、用地、用电等方面给予政策倾斜，为产业融合营造良好的环境。二是加大现有政策资金整合力度，重点扶持市场潜力大、科技含量高、经营机制活的龙头企业，引导企业加大研发投入，促进资源优化配置，提高市场竞争力。
（四）优化科技补贴方式，降低企业生产成本。多措并举，切实降低生产成本。一是强化农技推广补贴，对积极采纳高产品种和先进生产技术的农业生产经营主体实行科技补贴。二是对科研源头加大创新补贴力度，重点支持基础性、前沿性和产业共性的农业科学研究，对效果显著的农业科技成果加强补贴奖励与科研奖励，进一步引导企业成为技术创新的主体。
（五）完善金融信贷体系，提供融资担保保障。要完善信贷体系，为经营主体提供有效的融资保障。一是完善农业融资担保机构。建立财政金融联动支农新格局，稳健推进海安农业信贷担保体系建设；完善农业融资担保公司，为农业项目提供更大额度的融资担保，为新型主体提供有效的融资服务。二是加强对龙头企业的信贷服务。对实力强、资信好的企业加大授信额度，探索企业自有不动产、动产、商标、农村土地经营权等抵押贷款。
（六）提高保险覆盖范围，增强抵御风险能力。通过提高保险覆盖面和理赔标准，为经营主体提供农业生产风险保障，增强经营主体防范风险的能力。一是加快建立灾害援助项目，及时进行作物受灾补偿；二是鼓励商业保险资本介入，建立完善的农业保险体系；三是采取以奖代补方式，鼓励开发满足新型农业经营主体需求，多层次、高保障的农业保险创新产品；四是加强农业保险农村服务网络建设，建立规模经营主体保险理赔“绿色通道”，促进农业经营主体健康稳定发展。
作者简介
高 婧：现代服务业智库研究员，南京财经大学粮食和物资学院副研究员
王金秋：现代服务业智库研究员，南京财经大学粮食和物资学院讲师
张为付：现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授
