长三角区域生态环境保护一体化：让办法多于困境
方国昌 张为付 何宇
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，全国各地积极学习贯彻落实习总书记生态文明思想，秉持生态优先、绿色低碳等新发展理念，取得了显著成效。长三角地区作为经济社会发展的“领头羊”，也是习总书记“绿水青山就是金山银山”的理论发源地，应在生态文明建设中发挥带头作用。5月27日下午，长三角区域生态环境保护协作小组第一次会议在江苏无锡召开。会议指出要将长三角区域经济高质量发展和生态环境高水平保护有机结合，研究部署区域生态环境阶段协作，为长三角生态文明高质量发展赋能。
长三角环保一体化工作早在2004年就已拉开序幕。2004年6月，江浙沪在杭州共同签署了国内第一份关于区域环境合作的宣言——《长江三角洲区域环境合作宣言》，旨在解决跨区域的环境问题。此后10余年间，江浙沪皖三省一市又相继签署了《长三角城市环境保护合作（合肥）宣言》、《长三角地区环境保护领域实施信用联合奖惩合作备忘录》等一系列旨在加强环境协作的宣言与协议，见证了长三角地区环保一体化进程正在走上“快车道”。
然而，长三角地区错综复杂的经济社会生态环境，使得长三角环保一体化之路注定任重道远。长三角包含江、浙、沪、皖，共41个城市，区域面积35.9万平方千米，地区人口2.35亿人，同处亚热带季风气候，河川纵横，湖荡棋布。相似的自然资源和生态环境使得长三角地区环保问题趋于共性化，区域内纵横交错的水系以及一衣带水的山川湖海，使得三省一市的生态环境具有明显的相互依存特征。这种“一荣俱荣、一损俱损”的生态特点使得区域的环境问题极易上升为整体，这无疑加大了长三角地区环境整治的难度。
一、困境：区域性环境问题突出，综合治理难度大
困境之一：大气污染首当其冲
根据生态环境部发布的《2020生态环境公报》，2020年长三角41个城市优良天数比例最低仅为70.2% ，有7个城市优良天数比例在50% ～ 80% 之间；平均超标天数比例为 14.8%，其中，轻度污染为12.3%、中度污染为 2.0%、重度污染为 0.5%；O3和PM2.5是超标天数占比最大的污染物，分别占超标天数的50.7%和45.1%，PM10 和NO2超标天数较少，分别占超标天数的2.9% 和 1.4%。近年来长三角等重点区域臭氧(O3)超标形势严峻，江苏的苏州、无锡、常州和浙江的杭州、嘉兴、湖州等地是O3超标的高发区。工业生产、交通运输、室内用能等过程中产生的VOCs(挥发性有机物)和部分氮氧化物是O3污染的主要来源。长三角地区发达的工业体系本就使PM2.5指数居高不下，不断流入的人口、快速增长的私家车需求推动O3“后来者居上”，在部分地区成为首要污染源。受厄尔尼诺影响，长三角地区秋冬季节气象条件整体偏差，不利于大气污染物扩散，进一步加大了大气污染治理压力。
困境之二：水体污染不容忽视
长三角地区水系发达，河网密布，发达的工业体系也给水体生态环境造成了严重的威胁。根据三省一市的生态环境公报，太湖、巢湖以及淮河流域、近岸海域等水体都受到了不同程度的污染。2020年，太湖整体水质处于Ⅳ类，处于轻度富营养化状态；巢湖全湖及东、西半湖水质均为Ⅳ类、呈轻度富营养状态；淮河主要支流符合Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占16.0%、3.8%和2.5%；江苏近岸海域劣四类面积比例上升6.2个百分点；浙江近岸海域全年表层富营养化水体面积占比48.7%，其中嘉兴劣四类海水占比100%；上海市39个海洋环境质量监测点位中，劣于第四类的监测点位占69.6%。长三角地区人口快速城镇化造成了大量的生活污染，一些重要石化企业基地产生大量化学污染物质，包括氮磷等化学物质的大量排放，甚至造成水体富营养化。无论是太湖、淮河流域还是近岸海域，都紧密勾连着长三角地区诸多县市，“牵一发而动全身”的特点不仅加大了治理难度，也使得单一地区的努力变得杯水车薪，亟需多地协同治理。
困境之三：“垃圾围城”挑战严峻
近年来，随着快递、外卖行业的迅猛发展，“催生”了纸板包装盒、胶带、一次性餐具等大量生活垃圾。以上海为例，2019年上海城市生活垃圾生产量约为920万吨，仅次于北京，占全国生活垃圾总产生量的2.68%。在基础设施建设上，长三角很多城市废弃物处理设施处于满负荷或超负荷运转，导致近年来垃圾异地倾倒事件频发，长三角纵横交错的水系也给垃圾跨界违规违法倾倒提供了便利，强化了区域之间的“邻避效应”。2016年12月，就有浙江嘉兴的垃圾“跨越”100多公里登陆江苏太仓和上海崇明岛的江岸，严重威胁两地水源，也给后续垃圾打捞处置带来了较大阻碍。
二、出路：协同发力，多措并举
（一）完善监管体系与跨地区合作机制
在长三角一体化发展上升为国家战略的背景下，三省一市已经开始加强在环保领域的合作。定期的长三角联席会议制度为主体间的环保协作提供了交流协商的平台，地区间专项协议的签订、环保演练的举行皆有利于提高环境治理效率，形成“1+1>2”的合力。但不可忽视的是，现阶段长三角环保协同的制度化水平较低，具有明显的阶段性与短暂性特征。地区间形成的种种协议、约定，虽不至于“朝令夕改”，但也往往停留于“号召、倡议”层面，未形成常态化治理方案，具体措施难以落到实处，缺乏有力的监管与约束。这就导致各省市往往还是“各人自扫门前雪”，地区污染尤其是跨区域重大环境问题仍然难以根本解决。
环境污染的“跨地区作案”，本质上还是地区间协调机制不畅通、监管力度不到位造成的。因此，要探索成立跨地区环保行政决策机构，坚持和完善促进区域协调发展行之有效的协同机制，同时根据新情况新要求不断改革创新, 强化“四个统一”统一规划、统一标准、统一实施和统一管理，以提高各部门协作效率。明确长三角不同地区、不同层级行政主体的责任、权限和义务，建立健全中央统筹、省负总责、市县落实的区域生态环境保护责任机制。加快形成外部巡视、内部监督相结合的监督机制，对于跨区域、影响恶劣的重大污染问题，长三角一体化发展领导小组应适时挂牌督办，加大协调推进力度，推动形成刚性的监管约束和制度安排。
（二）统一生态环境标准，明确环境责任
环境标准是环境执法和环境监测的重要技术依据，具有基础性、关键性作用。加快建设生态环境标准统一、环境监测统一和环境监管执法统一的“三统一”制度，将极大推动长三角环保一体化进程。2021年4月，沪苏浙两省一市生态环境局（厅）、市场监管局会同长三角一体化示范区联合发布挥发性有机物走航监测技术规范、固定污染源废气现场监测技术规范以及环境空气质量预报技术规范，首批三项技术实现了对“环境监测统一”的有利探索，为未来“三统一”制度的实现打下了坚实的基础。但现阶段统一生态环境标准的建设仍然任重道远。不同地方都有自己的省情、市情乃至县情，经济发展速度、生态环境基础以及人口聚集密度等因素的差异会导致各地难以明确一个统一的生态环境标准。实施节能减排工作往往意味着放弃部分经济产出，若发达地区与相对欠发达区都采取绝对统一的环境标准，这给先进地区和落后地区造成的冲击是非均衡的。“一刀切”、“绝对的统一”只会带来更大的马太效应，长期来看也不利于长三角地区高质量一体化发展。
兼听则明，应加强调研并统筹制定生态环境标准。要充分考虑不同城市发展水平的差异，根据效率优先、兼顾公平的原则明确共同但有区别的地区减排责任，广泛调研，听取、采纳各利益主体的意见和诉求，以保护人民群众身体健康和改善环境质量为目的，科学编制与长三角地区发展水平相适宜的顶层环境标准框架。立足国标，对标国际，确定水体、大气、固废等污染物排放总体标准，充分考虑不同地区生态经济基础，在此标准基础上可以根据当地历史排放量适当浮动，在确保生态红线的前提下落实共同但有区别的环保责任。此外，多省市接壤地区如江浙沪两省一市交汇处的吴江区、青浦区、嘉善县，易出现污染责任难以确定、监管主体不明晰等问题。各市县在加强联防联控力度、畅通协调机制之外，更要站在区域一体化的角度，统筹解决这些系统性、区域性、跨界性生态环境重点问题。统筹安排好城镇空间、产业空间及生态空间的界限，在边界范围内明晰主权责任，坚持“谁污染、谁治理”的原则，避免推诿扯皮。在环保工作中要鼓励“功成不必在我”的治理理念，发扬钉钉子精神，一张蓝图绘到底，一任接着一任干。同时在某地区环境治理产生较大正外部性而又付出巨大代价时，应当协调受益地区对受损地区进行合理补偿，将外部性内部化，以免“搭便车”行为挫伤环境治理积极性。
（三）建立健全多元化推进机制
在环境治理工作中，除政府相关部门外，企业、公众、环保组织等也是重要的相关主体。长三角环保一体化是立足长远的系统工程，需要多方合力、多措并举方能加快建设进程。首先是要做好源头治理，最大的污染源往往是重化工企业，针对污染严重尤其是跨区大规模污染的企业，可以通过出台地区法律规范以及联合监管对企业进行约束，打击企业的超标排放行为。对于积极减排的企业，各地区可以适时在税收、信贷、项目审批上给予便利，有效加强企业减排意愿。出台环保达标企业“白名单”以及严重超标企业“黑名单”，并及时在各地区联合发布、公示。对于白名单企业，在长三角各地区经营都给予支持帮扶，而对黑名单企业则要进一步加强监管约束，从而形成“领头羊效应”，进一步提高企业参与环境治理积极性。
社会公众以及民间环保组织在环境协同治理中发挥的作用不容忽视。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民群众有权利主张健康、无污染的生活环境。无论是2009年江阴市的“化工积怨”、2012年启东市的“王子事件”还是2013年上海黄浦江“死猪事件”，民众都在环境治理中充分发挥了监督、推动作用，有效推进了各地区环境协同治理的进程。民间环保组织作为推动环保事业发展的进步力量，在一些涉及到群众利益的环境问题上，往往能先于政府部门调研走访并及时处理环境问题，体现了环保组织的奉献与担当。但现阶段部分政府部门仍然秉持“政府包揽一切”、“怕添乱、怕麻烦”的思想观念，对环保民间组织的发展缺乏热情和支持，对民众环境诉求了解不够或不及时，导致大多数公众和环保民间组织参与制定环境政策十分困难。一些部门和企业出于自身利益考虑，对环保民间组织实施社会监督心存疑虑，对此持消极态度。为此，各地区有关部门必须彻底转变“防民之口甚于防川”的传统观念，对于公众应当加强宣传教育，鼓励引导民众参与环境治理，通过定期举行环保听证会、畅通环境热线、开展“环境问题随手拍”等方式，为环境协同治理注入源头活水。对于民间环保组织，尤其是跨区域乃至全国性的环保组织，要坚持监督管理与引导服务并举，因势利导，帮助环保民间组织整合并有效使用环境公共资源，充分发挥环保民间组织提供环境公益服务的社会功能。
（四）拓展产学研用融合通道
可以鼓励、推动成立类似“长三角生态环保产业链联盟”的产学研用合作交流平台，充分整合知名高校、科研机构、大型国有环保企业、上市环保企业等有生力量，引入由院士、行业知名专家组成的顾问“智囊团”，联合攻关生态环境领域关键核心技术，加强生态环保产业链、供应链互联互通，为长三角环保一体化赋能。
总之，长三角环保一体化的根本出路，在于加强社会建设和完善环境管理体系，加快构建“党委领导、政府负责、企业担责、社会协同、公众参与”的环境协同治理新格局。
作者简介
方国昌：现代服务业智库研究员，南京财经大学教授
张为付：现代服务业智库首席专家，省委党校第40期省管干部培训班学员
何 宇：现代服务业智库研究员，南京财经大学研究生
