生态补偿，到底“补”了啥？

夏勇

生态补偿，是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。

对应到经济学，生态补偿则是指按照“受益者付费和保护者受偿”原则加以界定的一种转移支付形式。国外通常称之为生态(环境)服务付费。

主要包括：对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；通过经济手段将经济效益的外部性内部化；对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。

对于生态补偿机制的设计，大致有以下理论路线：一是基于市场机制的科斯理论路线，将被保护的自然资源按照市场价格进行交易，可视为市场化生态补偿；二是基于政府转移支付的“庇古税”理论路线，包括纵向转移支付和横向转移支付；三是结合政府、市场和社会三方作用合力的多元化补偿理论路线。

理论路线的多样化导致了补偿方式多样化，主要包括资金补偿、对口协作、异地开发、项目补偿、技术补偿等。无论哪种生态补偿方式，均围绕“环境保护”这一中心议题展开机制设计——

首先是受偿群体瞄准。这是补偿政策的前提。受偿主体与补偿主体二者关系的确定，一般依据付出环保努力与享受生态红利为判定标准，付出环保努力一方为受偿主体，享受环保红利一方为补偿主体，受偿主体享有补偿主体的转移支付。

其次是补偿标准核定。这是补偿政策的核心。主要依据生态系统服务价值、市场价值、生态足迹、补偿意愿、成本-费用等确立补偿标准。与此同时，根据受偿和补偿群体、空间异质性特征设计多层次（上下级纵向政府之间、横向政府之间）、差别化补偿标准。

最后是绩效评估与退出机制。这是补偿政策的关键。为确保项目取得预期效果，环境部门会通过GIS卫星图像、航空摄影、项目工作人员实地走访检查等方式进行生态补偿政策效益评估，然后根据绩效评估结果对项目参与者进行动态调整，将不再符合要求的参与者退出项目，确保补偿资金的有效利用。

生态补偿已成为当前国内外公认的重要的生态环境保护手段之一，在世界各地得到了广泛实践。

国内典型的生态补偿案例是新安江跨省流域生态补偿。2012-2014年，在财政部、环保部推动下，皖浙两省开展了全国首个跨省流域生态补偿试点。2015-2017年两省继续实施第二轮生态补偿试点，试点资金由首轮试点的15亿元增加到21亿元。

近7年来，生态补偿试点取得了生态环境持续优化、生产方式更加清洁和生活品质不断提升等成效。2018年至今，两省开始了第三轮生态补偿试点工作。完善新安江跨省流域生态补偿试点，形成可复制、可推广的成功经验，将对促进江苏在内的全国跨省流域生态补偿具有示范意义。

 

作者简介

夏勇：现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师