改革开放以来我国粮食有效供给问题解析

——历程、原因与对策

张为付  胡迪

“谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全战略背景下，粮食有效供给对于保障国家粮食安全意义重大。2004年以来，中国政府出台多项措施保障粮食供给，粮食连年丰产，2019年粮食产量突破6.6亿吨。但近年来，在国内耕地资源日渐短缺和国内外经济形势发生较大变化的背景下，粮食供需领域深层次矛盾凸显，考虑到中国将在“十四五”和“十五五”期间从中等收入阶段迈向高收入阶段，肉、奶、蛋消费增长将引发中国粮食需求结构剧烈变动，饲料用粮需求大幅增长，未来中国粮食供应将存在不容忽视的隐患与挑战。基于此，本部分通过回顾改革开放以来中国粮食生产与粮食进口的供应变化情况，从制度性红利、农资科技与全球比较优势利用等方面对中国粮食供给优化原因进行解析，以此为基础，从提高粮食综合生产能力和推进粮食全产业链建设、粮食产后节粮减损、农业生产与供给全球化等角度对保障中国粮食供给安全提出了对策与建议。

一、改革开放以来我国粮食供应历史回顾

（一）粮食供给规模波动上升，粮食品种结构变化明显

改革开放以来，中国农业迅速发展，粮食产量不断突破，从1978年的30477万吨增至2019年的66384万吨，不同粮食品种产量变化差异明显，其中，稻谷、小麦和玉米产量呈波动上涨趋势，大豆产量增长缓慢。分阶段来看：1978年至1998年，无论是粮食总产量还是分品种粮食产量均呈增长态势，粮食总产量和稻谷、小麦、玉米、大豆产量在20年的时间里分别增加68.10%、45.12%、103.81%、137.62%和100.13%；1998年至2003年，粮食总产量出现短暂下降现象，从1998年的51230万吨降至2003年的43070万吨，稻谷、小麦和玉米产量分别由19871万吨、10973万吨和13295万吨降至16066万吨、8649万吨和11583万吨；2003年至2014年，粮食总产量和不同品种粮食产量呈快速增长特征，粮食总产量年均增长3.66%，稻谷、小麦和玉米产量年均增长率分别为2.45%、3.65%和7.23%，大豆产量从2003年的1539万吨降至1269万吨，下降17.54%，主要原因可能在于大豆种植比较收益低，进口依存度较高，农户种植积极性不高；2014年以来，中国粮食继续丰产，但粮食总产量和分品种粮食产量增速放缓。

（二）粮食进口规模不断增加，部分粮食逐步进入净流入状态

改革开放以来，中国政府积极利用国际市场，统筹两种资源两个市场确保国内粮食供应，粮食进口量不断增加。分阶段来看：1978年至2000年，中国基本实现粮食自给，当粮食生产波动性较大时，粮食进口能够满足国内需求；当出现阶段性过剩时，政府部门会通过扩大粮食出口来减少超额供给，国际市场主要起到了调剂国内粮食余缺的作用。分品种来看：小麦常年处于净进口状态；玉米多数年份为净出口状态且出口数量较大；稻谷（大米）也是净出口年份居多但出口数量小于玉米；大豆由净出口国转为净进口国，主要原因是1996年中国主动放开大豆市场；2000年以来，中国粮食进口数量快速增长，不同品种粮食贸易由原来的进出口交替阶段进入全面净进口阶段，其中，玉米、稻谷（大米）分别在2009年和2011年由净出口转为净进口，小麦是在2009年由净进口净出口交替状态转为净进口状态，大豆净进口数量呈快速增长特征。

二、改革开放以来中国粮食供给结构优化的原因

（一）粮食供应制度性的红利保障

一是家庭联产承包责任制实现了土地所有权与经营权的分离，极大地解放了生产力，粮食供求紧张状况得以缓解。家庭联产承包责任在土地集体所有制的基础上以户为单位实行家庭承包经营，农民用地积极性得以激发，农业生产快速发展，尤其是家庭联产承包责任制逐步在全国推广期间，粮食产量增长迅速，1982年至1984年两年时间里中国粮食产量增加500多亿斤，极大地缓解了粮食供给短缺的境况。

二是粮食支持政策市场化改革推进过程为粮食产业发展创造了良好的环境。1978年以来，国家开始尝试粮食支持政策改革，并先后提高收购价格、实行粮食价格“双轨制”、“保量放价”、省长责任制、“三项政策、一项改革”、全面取消统购统销政策、实施最低收购价政策、临时收储政策、目标价格补贴政策、“市场化收购+补贴”政策和粮食直接补贴政策、农业支持保护补贴等政策，我国粮食产量波动上涨丰产，对保障国家粮食安全具有重要意义。

（二）国内农业农资科技水平提升

一是粮食生产机械总动力。与1978年相比，2019年粮食机械总动力增长6.61倍，大中型拖拉机和谷物联合收割机分别增长6.96倍和111.02倍。同时，农业农村部加快推进农机化转型升级工作，2019年全国农作物耕种收综合机械化率超过70%，水稻、小麦和玉米三大粮食作物耕种收综合机械化率均已超过80%，基本实现机械化。

二是化肥和农药投入数量。长期以来，化肥和农药使用数量不断增长，对粮食总产量提升具有重要促进作用。但过量使用化肥和农药会导致耕地地力下降，2015年化肥农药使用量零增长活动开展以来，化肥和农药使用量逐渐减少，但只要合理控制使用量，再配合土壤改良等其他措施，就能够实现粮食稳产稳收。

三是粮食育种技术。分品种来看，我国小麦生产品种全部为国产自育；水稻品种培育兼顾优质和高产，如中国农科院已建立了从“分子模块”到“设计型品种”的现代生物技术育种创新体系，整体处于国际领先水平；我国不是玉米起源地，种质资源丰富程度与部分国家仍有差距，但我国玉米自育品种面积能够在90%以上。

（三）两个市场两种资源的有效运用

从国内粮食供应来看，我国粮食连年丰产，粮食储备充足，稻谷小麦等口粮品种库存处于历史最高水平。《中国农业产业发展报告2020》显示，2019年中国稻谷、小麦和玉米三大谷物自给率达到98.75%，超过世界粮农组织规定的95%以上的自给率，主粮供给自主化为保障国家粮食安全和抵御突发事件冲击提供了坚实保障。

从国际粮食供应来看，中国人口众多，人均耕地面积仅1.4亩，超过600多个市县人均耕地面积在联合国确定的人均耕地0.8亩警戒线之下。在确保国内主粮自给底线不松动的基础上，进口粮食实际上就是利用国外土地等资源优势来满足国内消费需求，对优化粮食供应结构与缓解资源压力具有重要意义。

三、保障中国粮食供给安全的对策

（一）有效提高粮食综合生产能力

一是保持耕地规模与质量。稳定粮食有效供给要深入实施藏粮于地战略，坚守18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”；继续加强高标准农田建设，加强农田基础设施建设，提高土地规模化、集约化利用水平；重视耕地质量保护与提高工程建设，通过休耕政策、完善土肥技术创新和转化等方式提高耕地质量。

二是推进农业种业科技创新。政府部门要大力推动种业“放管服”改革，通过下放和取消许可审批事项、改革品种管理制度和开通品种绿色通道等手段，激发企业积极性；提升企业商业化育种水平与能力，重视育种技术自主研发与创新，加大现代生物技术应用；加大财政支持力度，对基础性研究与重点育种项目予以长期稳定支持。

（二）深入推进粮食全产业链建设

一是发挥龙头企业产业引领作用。鼓励龙头企业实施前向一体化战略与后向一体化战略，通过重组、并购和联合上游粮食生产服务企业、中游粮食流通企业与下游粮食加工企业与销售企业，组建贯通粮食全产业链的企业集团，不仅能够实现由田间到餐桌所涉及的各环节的安全可控，还能够将产业链末端的消费需求反馈到产业链起点，提高粮食供给效率。

二是创新粮食优质名牌带动模式。借助于“优质粮食工程”建设，一方面要重视区域品牌建设，企业借助产业联盟的形式，通过建设优质生产基地、推广优良品种、开发优质产品和完善直营体系等方式，将粮食生产、加工和销售等环节紧密结合；另一方面要强调全国性品牌建设，通过加强品牌顶层设计、自主创新和特色认定等措施，培育一批具有自主知识产权和较强市场竞争力的全国性粮食名牌产品。

三是推动粮食全产业链转型升级。生产环节，通过全方位监测土壤水分与湿度等信息，借助于后台人工智能与大数据分析，有效指导灌溉和施肥等环节；仓储环节，通过数字信息化技术，将真实的粮仓映射到数字粮仓，实现粮食仓储作业管控的精细化；销售环节，通过物联网、电子商务等新途径，推进企业线上线下互动，创新“网上粮店”销售新业态。

（三）推进粮食产后节粮减损工作

一是加强粮食产后服务体系建设。继续深入实施粮食产后服务体系建设，通过整合粮食流通领域已有资源，建设一批布局合理、设施先进、功能完善的专业化的经营性粮食产后服务中心，为种粮农户提供清理、干燥等服务，帮助农民、合作社、粮食经纪人等解决市场化收购条件下的收粮与储粮等问题，减少不必要的损失。

二是推进危老仓改造与新仓建设。继续推进危仓老仓改造与新仓建设工作，改善粮仓仓储性能，重视粮仓的隔热性、防潮性与气密性；改进仓储设备，推广粮情检测、横向通风等储粮技术，严格执行粮油仓储管理制度标准，实现科学储粮与生态储粮目标。

三是有效降低粮食运输物流损耗。加快粮食现代物流设施建设，合理布局粮食物流园区，加强主产区散粮收纳、发放设施及销区的铁路、港口散粮接卸设施建设，大力发展散粮公、铁、水多式联运，完善粮食铁路运输需求与运力供给对接机制，加强路网、港口运行监测和信息服务，强化运输能力保障，努力实现粮食运输的无缝连接。

（四）推进农业生产与供给全球化

一是建设海外粮食生产基地。政府部门应积极建设海外粮食生产种植基地，如以“一带一路”沿线国家为重点，加强国内粮食企业与国际粮商以及东道国的沟通与合作，共同开展水稻、玉米等粮食作物的规模生产、精深加工与科学储运等，打造国际粮食产业合作联盟。

二是加强培育国际化大粮商。一方面，持续推进国有粮食企业改革，对标ABCD国际四大粮商，通过吸引外部投资等资本经营方式，在全球范围内构建一批集粮食生产、加工、销售、贸易等于一体的综合国际粮商，提升中国粮食企业在国际粮油领域的综合加工能力、市场覆盖能力和物流保障能力；二是通过财政支持、信贷支持等方式培育几家兼具海外粮食生产基地、海外港口资源与国际航运能力的民营跨国大粮商。

三是争取国际粮食市场话语权。一方面，政府部门在制定国内农业支持政策时，要综合考虑国际规则、国际惯例和国际承诺等，避免不必要的国际争端与舆论压力；另一方面，要积极主动开展多层次、多领域的国际交流与合作，深度参与全球粮食安全治理，争取更大的国内农业支持政策空间，为粮食产业发展营造良好的全球贸易环境。

 

作者简介

张为付：现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授

胡迪：现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师