从脱贫攻坚到乡村振兴：脱贫演进、目标鸿沟与接续对策

尹召凯   张为付

党的十九届五中全会把“脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标的一部分作出重要部署。“做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接”亦成为重要的战略规划，写入了2021年政府工作报告。[[i]]众所周知，脱贫攻坚与乡村振兴是 “三农”工作的两大重要战略，如今正处于两大战略的历史交汇期和政策叠加期。在此时代背景下，从历史的角度重新反思总结中国特色减贫道路的探索历程，从现实的角度厘清当下后脱贫和前振兴时期面临的主要问题域，从发展的角度探索如何弥补从脱贫攻坚到乡村振兴的现实鸿沟、实现两个阶段的有序接力，具有重要的现实意义。

一、中国特色减贫道路的探索与演进

新中国成立来的扶贫历程就是中国特色减贫道路不断探索的过程，孕育了中国特色反贫困理论。对于贫困治理的演进历程，关于其历史起点区间的争鸣大多集中在1949年新中国成立、1978年改革开放或者1986年国务院成立贫困地区经济开发领导小组几个关键点上，依此衍生出了三阶段、四阶段、五阶段，乃至六阶段论。判别标准的不同决定了阶段划分的差异。而区别于以往，在以年代划分的基础上，我们尝试回到中国特色减贫道路的主体，从政策议程下的宏观模式、供给侧的扶贫理念、需求侧的扶贫功能几个角度重访中国特色的减贫道路。

（一）顶层设计下的扶贫模式演进：从扶贫减困、脱贫攻坚到乡村振兴

当前中国存在两套不同的减贫方案。一套就是本文所提到的由政策驱动自上而下的扶贫机制，由国务院扶贫办牵头负责；另一个套则是各个部门主导的逐渐成立的针对个体的帮扶救助机制，如农村五保、农村低保、新型农村合作医疗制度、农村基本养老保险制度等。[[ii]]严格来说，两种机制互补都致力于消除贫困事业。2013年，党中央提出精准扶贫理念后，第一套扶贫对象开始由面向区域转为面向个体，双重扶贫机制出现交叉重叠。经过两年的攻坚，党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，把“扶贫攻坚”改成“脱贫攻坚”，明确新时期脱贫攻坚的目标，实行扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，以及发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”，发出打赢脱贫攻坚战的总攻令。2017年，党的十九大把精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署。2020年，为有力应对新冠肺炎疫情和特大洪涝灾情带来的影响，党中央要求全党做好“加试题”、打好收官战，信心百倍向着脱贫攻坚的最后胜利进军。[[iii]]随着脱贫攻坚战取得了全面胜利，2021年国家扶贫开发办改名国家乡村振兴局，表明中国由扶贫模式转换为振兴模式，开始巩固拓展脱贫攻坚成果，从消解绝对贫困转为化解相对贫困，启动全民推进乡村振兴的新征程。

（二）供给侧下扶贫理念演进：从救济式扶贫、开发式扶贫到精准扶贫

在1949年至1985年期间，国家还未将减贫作为专项任务，处于非建制的减贫阶段，主要采用救济式扶贫，由人力资源和社会保障部门主管。为解决人口普遍贫困问题，主要靠生产自救，组织贫民参与基础设施建设和社会生产；其次是政府的人道救济，扶贫和救济对象主要是“遭遇天灾和因战、因公伤残人员”，[[iv]]贫困问题得到一定程度缓解。改革开放以后，家庭联产承包责任制提高了农民生产积极性，反贫困开始由生产救助转为生产发展为主。1986年开始，随着贫困地区经济开发领导小组的成立，全国扶贫进入建制时期，以逐步实施开发式扶贫为主，通过培育特色产业和基础设施建设等，逐渐探索产业扶贫、专项扶贫和社会扶贫的方式方法，大力增强贫困人口和贫困地区的发展能力。此时扶贫的最小单元从贫困县精确到贫困村，并逐渐瞄准到贫困户，为精准扶贫理念奠定了基础。2013年起，在精准理念的实施下，扶贫对象聚焦到贫困户，打出了一套政策组合拳，为防止“大水漫灌”，因村因户因人施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，[[v]]国务院扶贫办通过建档立卡识别贫困户，扶贫工作进入了制度化和标准化。如今来看，农村五保、农村低保、新型农村合作医疗制度、农村基本养老保险制度等帮扶救助机制依旧发挥着救济式扶贫的功能，而开发式扶贫成为中国特色减贫道路的亮点，精准扶贫理念成为脱贫攻坚胜利的法宝，三种扶贫理念并行不悖，各有侧重，探索出一条具有中国特色的农村贫困治理之路。

（三）需求侧下的扶贫功能演进：从保生存与温饱到促发展与全面小康

人民是历史的创造者，以人民为中心反观中国特色减贫道路的演进，反贫困的措施亦随着人民日益增长的美好生活需要不断加码。新中国成立后，人均国民收入水平较低，仅有31 美元，相当于当时美国人均国民收入的 1. 8%、苏联的 9. 1%、联邦德国的 7. 1%、英国的 4.5%、法国的 5. 0%。[[vi]]土地改革、合作化、人民公社等运动相继开展，此时尚未有专门扶贫措施，偶有的针对大规模普遍困难采取的食物生活救济只能起到保生存的作用。1978年以后，国家通过农村土地改革、市场制度和就业制度改革，大幅减少了不能解决温饱的贫困人口，贫困率得到一定缓解，人民开始通过参与生产劳动逐渐从保生存开始促发展。1986年以后，贫困由普遍性转为区域性，政府专项扶贫、社会扶贫、行业扶贫多主体并举，实施开发式扶贫，到2000年，基本解决了贫困人口的温饱问题。但是新世纪以来，仍存在未解决温饱的贫困人口和区域性整体贫困现象，人民总体需求从解决温饱转为持久性的巩固温饱，这个阶段扶贫不仅关注输血式的急救脱贫，更关注贫困问题背后的政策制度和社会因素，尤其十八大以来，精准扶贫战略的实施加速了脱贫的步伐。2021年，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，扶贫功能开始向实现全面小康转移。此时，中国减贫道路开启了从解决绝对贫困转向化解相对贫困的振兴新征程。[[vii]]

二、从脱贫攻坚到乡村振兴：目标鸿沟与问题域

2021年中央一号文件特别强调，对脱贫县从脱贫之日起设立5年过渡期。同年，《政府工作报告》亦提到，对脱贫县从脱贫之日起设立5年过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定，进一步巩固、拓展脱贫攻坚的成果。在此强烈的政策信号下，我们不难理解，目前处于后脱贫和前振兴的过渡期，面临新的风险和挑战：一方面来自过去，脱贫人口随时面临返贫风险；一方面来自未来，三农问题是2050年全面实现社会主义现代化的主要短板。从时间(WHEN)、区域(WHERE)、主体(WHO)、表现(WHAT)、目标(WHY)来看，后脱贫与前振兴时期的现实鸿沟依然存在。

（一）时域鸿沟：短期突击与长期持久

脱贫攻坚是在政策强力牵引下的短期突击行为，而乡村振兴是一个长期的持久行为。脱贫攻坚体现了我国集中力量办大事的制度优势，实现了短期脱贫摘帽的突破，但同时会因为社会风险、市场风险或者自然风险产生规模性贫困。换言之，短期脱贫稳定性不高，存在人口底子薄、市场抵抗力差、农村医疗体系和社会保障体系不健全的固有弊病；而乡村振兴则是从短道赛跑转为马拉松，由突击性转为持久性，由紧迫性转为常规性，由特殊性转为制度性，久久为功。《国家乡村振兴战略规划 (2018-2022年)》提出愿景规划：到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，农业强、农村美、农民富全面实现，乡村全面振兴。[[viii]]在此意义上，需要长期的制度、资金、政策乃至公共设施、公共服务的投入，实现从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接。

（二）区域鸿沟：局部脱贫与全域致富

从扶贫演进的历程来看，脱贫攻坚总体呈现区域性特征。宏观上，实现从面—市县到线—乡镇农村再到点—贫困户的转化，但整体主要集中在深度贫困地区，主要指“三区”（西藏、新疆南疆四地州和四省藏区）、“三州”（甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州）和“三类人”(因病致贫人群、因灾和市场行情变化返贫、贫困老人)。中央明确将政策、资金重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜，强调要建立机制，及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶，坚决啃下这块硬骨头。但乡村振兴面向的不仅仅是深度贫困地区，更是实现全域的致富，需要“更有力的举措、汇聚更强大的力量，加快农业农村现代化步伐，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足” 。[[ix]]

（三）主体鸿沟：贫困特惠与全面普惠

正如前文所言，扶贫主体开始主要集中在绝对贫困户，国家采取超常规的帮扶举措，开展产业扶贫、科技扶贫、教育扶贫、文化扶贫、健康扶贫、消费扶贫等特惠倾斜措施，现行脱贫攻坚胜利，只是从经济方面作为评判维度或者说标准。但政策特惠也带来了新的风险，除了稳定性差外，容易滋生“等靠要”的消极思想，其次，政策导致绝对贫困户经济超越临界的贫困群体易产生后者不满情绪。对脱贫县需要扶上马再送一程。乡村振兴则更多是全面普惠，覆盖了更多的群体，“既要考虑特惠的社会救助政策，又要考虑普惠性覆盖广的社会福利与社会服务政策”，[[x]]既要防止脱贫再返贫，又要预防新的绝对贫困。后贫困时期的贫困治理和乡村振兴亦演化为从点到线到面再到全面立体的关系，实现全面发展、全域致富和全面普惠。

（四）表象鸿沟：脱贫摘帽与农村现代化

脱贫攻坚只是实现了绝对贫困人口的脱贫摘帽，然而离农村现代化建设还有很长的路要走。《国家乡村振兴战略规划 (2018-2022年)》中也指出了主要的薄弱环节，主要表现在：农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农村一二三产业融合发展深度不够，农村供给质量和效益亟待提高；农村适应生产力发展和市场竞争的能力不足，农村人才匮乏；农村基础设施建设仍然之后，农村环境和生态问题比较突出，乡村发展整体水平亟待提升；农民民生领域欠账较多，城乡基本公共服务和收入水平差距依然较大，脱贫攻坚任务依然艰巨；国家支农体系相对薄弱，农村金融改革繁重，城乡要素合理流动机制亟待健全；农村基层基础工作存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。农村基础差、底子薄、发展滞后的根本状况尚未改变。

（五）目标鸿沟：绝对贫困与相对贫困

绝对贫困是靠摆脱最低的基本生活所需来界定的，而相对贫困则是一个复杂的概念，可理解为低于社会水平的一种状态，具有长期性、相对性、不平等性、动态性、主观性和多维性。城乡收入差距逐渐加大，农村地区的不平等程度逐渐加大，区域之间发展不平衡导致相对贫困状况日益明显。[[xi]]脱贫攻坚完成了消除绝对贫困的目标，然而摆脱绝对贫困后，相对贫困仍然长期存在。乡村振兴的目标则在于产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕，为达成振兴目标，解决相对贫困将成为未来减贫工作的主要内容。

图1 乡村振兴战略规划的主要指标（来源：《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》）

三、从脱贫攻坚到乡村振兴的接续对策

后脱贫时代向乡村振兴的过渡期从“十四五”实施的五年起正式启动。从发展的角度探索如何弥补从脱贫攻坚到乡村振兴的现实鸿沟，巩固脱贫成果防止返贫，建立起稳定脱贫的长效机制，实现两个阶段的有序接力成为未来几年内的重点任务。既要兜底补短板，又要发展加长板，逐步实现从巩固兜底、拓展成果到迈向振兴的无缝接力，驰而不息推进脱贫攻坚工作。

一是巩固兜底保障守住返贫底线。总体来看，要完善新一轮的贫困识别方案，加强对易返贫致贫人口监测，做到早发现、早干预、早帮扶，解决“扶持谁”的问题；发挥政府、社会帮扶和自身发展结合的振兴机制，解决“谁来扶”的问题；坚持因地制宜、因村因户因人分类施策，解决“如何扶”的问题；完善评估机制，适时组织开展脱贫成果有效评估，解决“如何退”的问题，早日完成从脱贫攻坚到乡村振兴的“接力跑”。在规划实施上，该阶段需要采取弥补和发展相结合：一是时间鸿沟任务补，针对乡村振兴规划的9大工程、3项计划、3个行动，逐步排出时间表、路线图、优先序，以任务促完成，强化地方各级党委的主体责任，推动各级干部担当作为，工作重心从“五级书记抓扶贫”转向“五级书记抓乡村振兴”；二是区域鸿沟统筹补，城乡基本公共服务和收入差距较大，要进一步统筹城乡一体化发展，坚持和完善东西部协作和对口支援和社会帮扶机制；三是能力鸿沟协调补，既要授之以鱼，又要授之以渔，逐渐实现由“输血式”扶贫向“造血式”帮扶转变，促进人才、技术、资金向贫困地区流动，让发展成为消除贫困最有效的办法；四是目标鸿沟项目补，坚持目标导向和目标驱动，聚焦阶段任务定向发力，根据地区特色灵活开展一系列扶贫项目，坚决守住不发生规模性返贫的底线，守住来之不易的脱贫攻坚现有成果。

二是拓展脱贫成果助力发展长线。从思想、平台、政策、产业、人才等方面进一步拓展脱贫攻坚成果，向乡村振兴更加迈进一步。一是思想上扶贫、扶志和扶智相结合，从“等靠要”到自觉、自主、自为，富口袋也富脑袋，引导、帮助贫困群众自力更生，靠勤劳双手和智慧摆脱贫困。二是搭建社会参与平台，加强组织动员，构建政府、市场、社会协同推进的乡村振兴参与机制，各行各业发挥专业优势，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的社会扶贫体系。三是进一步完善扶贫政策，加大对脱贫县乡村振兴支持力度，持续加大就业和产业扶持力度，继续完善安置区配套基础设施、产业园区配套设施、公共服务设施，切实提升社区治理能力。四是构建现代乡村产业体系依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链，广泛开展农产品产销对接活动，深化拓展消费帮扶。[[xii]]五是培养扶贫专项人才，给予扶贫人才的未来发展倾斜性政策，内培与外吸相结合，激活存量，提升能力，扩充增量，广纳英才，让知识和技能留在中国的农村大地上转化为致富的动力、发展的引擎。

三是强化产业协同开启振兴新篇。实现乡村振兴是一个长期、艰巨、复杂的系统性任务。向乡村振兴意味着一定程度上完成了从贫困特惠到全面普惠、从解决绝对贫困到缩小相对贫困的转化。其工作的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚：要进一步完善政策体系、工作体系、制度体系以保证规范化、制度化和常态化，以更有力的举措、汇聚更强大的力量投入到乡村振兴工作中；进一步深化改革，实施创新驱动发展战略，继续整合、推动生态保护、产业发展、民生保障、基础设施等重点项目；进一步推动乡村信息化建设，通过互联网、数字经济等新业态助力乡村振兴；进一步保护乡村特色，建设生态宜居的美丽乡村，推动农业绿色发展，繁荣发展乡村文化，让居民“看得见山，望得见水，记得住乡愁”；进一步保障和改善农村民生、建设农村现代化经济体系、完善城乡融合发展体系、健全农村现代化治理格局，实现全体人民共同富裕。脱贫攻坚与乡村振兴工作需要全社会共同参与协同强化，有序接力，勠力同心、驰而不息的推动农民全面发展、农村全面升级、农业全面进步，开启新时代乡村振兴的全新篇章。