应对多重考验，推动南京都市圈高质量发展
蔡洁 张为付
摘要：南京都市圈在长江经济带中占据重要的战略地位，可以连动中部和东部地区协同发展。国家发展改革委对南京都市圈发展规划的批准具有里程碑的意义，为其他都市圈的发展规划起到了示范作用。南京都市圈规划在实施的过程中可能面临南京首位度不高、跨省行政管理困难、城市间发展水平差距大等考验，需采取提升创新能力、改良机制体制、梯度渐进发展等措施来应对和克服。
关键词：南京都市圈；长江经济带；首位度；跨行政区
2020年2月8日，《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》公开发布，这是全国首个由国家发改委正式批复的都市圈规划，对跨省都市圈的发展具有里程碑的意义。南京都市圈是中国第一个按规划建设的区域经济带，以南京为中心，地跨江苏和安徽两省，包括南京、镇江、扬州、淮安、滁州、马鞍山、芜湖、宣城、常州市金坛区和溧阳市。南京都市圈规划落实后，其实施过程还将遇到多重考验，如何破解难点、应对挑战是亟待解决的问题。
一、南京都市圈：跨行政区城市圈建设的样板
第一，南京都市圈的建立为全国其他都市圈树立了榜样。南京都市圈规划时间在全国一众都市圈中开始最早，建设历程长。从2000年到2020年，南京都市圈历经了从包含6座城市到8座城市再到形成“8+2”格局的漫长历程。作为全国首个跨省级的都市圈，其打造的新发展格局将为之后的西安、福州等都市圈的建立起到积极的示范作用。
第二，南京都市圈的建立有助于促进长江经济带的发展。长江经济带是我国经济社会发展的重要引擎，是关系着国家发展全局的战略区域。处于长江经济带中核心位置的南京都市圈，近年来的经济、交通、技术的飞速发展加大了其对长江经济带的辐射作用。南京都市圈的建立使南京不仅可以辐射影响苏北和安徽，对苏南的影响也势必进一步加大。南京都市圈的建立，可促进长江经济带的“循环”发展，进而推动国内国际的“双循环”。
第三，南京都市圈的建立有利于连接带动东部和中部地区协同发展。中部地区的经济发展滞后于东部地区，但中国的发展仅靠东部地区是无法完成的，只有中部和东部地区对标发展，形成协同发展的格局，才能加速建立经济强国。南京都市圈的地理位置承东启西，通过建立通勤圈，推进都市圈的公共交通，共享教育资源、医疗资源等公共服务资源，可有效衔接中部和东部地区经济带，有助于中部地区对标东部地区加快崛起。
二、南京都市圈：规划实施仍有多重考验
一是周边强势伙伴冲击南京首位城市地位带来的考验。南京虽是江苏省的省会，但在省内其首位地位被苏州、无锡削弱，在长三角区域还受到上海和杭州的冲击，影响其资源聚集的能力。尽管南京的建成区面积、投资总额、社会消费品零售总额都大于苏州，但苏州在财政收入、基础设施、教育、医疗、文化服务、经济外向度等方面都优于南京。在长三角城市群中，上海多年稳居首位度最高的位置。与这些高首位度城市相比，南京虽然工业结构和服务业结构较合理，但高新技术产业发展不足，财政产业效率也较低。面对都市圈周边多个实力强劲的伙伴，南京将如何发挥核心作用整合资源，使公共服务资源高效配置，是艰巨的挑战。
二是跨省级都市圈地方行政壁垒带来的考验。南京城市圈里的城市属于江苏和安徽两个行政区，由于不同的行政区有不同的行政职能和管理制度，不同的行政主体利益诉求也存在差异，因此行政区之间的衔接和融通横亘着门槛，比如基础设施零散，公共服务分割，生态空间割裂，交通运输和市场流通存在障碍等。除了行政管理成本高之外，都市圈经济还易受到封闭行政区经济的冲击，企业存在地方主导性的经济行为，容易重复建设或恶性竞争，造成资源浪费。
三是都市圈内城市经济发展差距大带来的考验。南京都市圈涉及多个城市，这些城市之间经济基础存在较大差距，而在优势职能行业上又尚未形成特征鲜明的代表行业，给区域一体化发展带来了困难。尽管《规划》根据都市圈的自然地理格局、空间开发基础及适宜性，确定了“一核一带两区”的总体空间格局，但不论是创新体系协同共建、公共服务共建共享还是产业专业化分工协作，经济差距都会增大规划实施的难度。如何使不同经济发展水平的城市之间互利互补、合理分工，是南京都市圈发展面临的一个重要挑战。
三、南京都市圈：规划实施对策举措
第一，提高创新能力，实现共赢共享。提升创新能力是提升南京首位地位、发挥南京省会城市功能的重要途径之一。打造创新体系，发展新兴产业，建设创新载体，推动高新技术产业发展。随着高新技术产业的发展，南京在都市圈里的辐射和引领作用增强。同时，通过创新平台合作共建，南京和周边城市可形成资金、劳动力、技术等方面的共赢共享。以南京为龙头，梳理都市圈产业链、创新链和价值链，推动产业高质量发展。要将都市圈建成有思想科技创新、有产业行业引领、有要素专业分工、有产业发展互补的协同经济区域，决不能将都市圈建成没有创新动力和产业关联的低水平区域城市“独联体”。
第二，优化体制机制，提供激励约束。行政区分割对都市圈发展带来的挑战，无法通过都市圈规划来治理和克服，因为都市圈规划只有其配套的法律法规的约束力，本身并不具有权力。对此，除了加强省际之间的协调外，还需设计体制机制，克服仅着眼于行政区经济的局限，放眼为都市圈、城市群经济。设计与都市圈发展相关的市场激励机制和官员考核机制，提供激励和约束，以突破制度性和结构性障碍。各城市可以集中培训一批行政和技术干部，进行城市间行政管理和经营人员相互挂职任职，提高管理和经营人才的管理经营水平。
第三，扩大公共服务供给，提高区域聚集力。南京都市圈中，南京无疑成为教育、医疗、科技等公共产品和服务最有力的生产者和提供者，也是其它城市愿意融入南京都市圈的一个重要因素。南京要充分发挥省会城市的政治、经济、文化、卫生、教育等优势，为周边城市提供这些公共或准公共产品。提高高等教育单位对周边城市学生录取率，动员科技文化医疗等单位扩大服务区域，进一步提高都市圈的人才素质和整体文化科技水平。
第四，梯度渐进发展，发挥优势职能。逐步发展与南京都市圈中心城市接壤的周边区域，按照其经济水平、基础设施条件和产业特色，以先进带动后进的方式梯度式渐进发展。一方面，通过南京的龙头地位来辐射和带动圈内其他城市的发展，缩小城市之间的差距；另一方面，找准城市产业特色，发展不同城市的优势职能产业，根据各自的禀赋条件整合产业资源和创新要素，推动一体化过程中各城市产业链的连接。
作者简介：
蔡 洁：现代服务业智库研究员，南京财经大学副教授
张为付：现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授
