应对人口老龄化国家战略下的江苏对策
张为付 张文武 张思丽
摘要：江苏已步入深度老龄化社会，经济高质量发展面临巨大挑战，应尽快提出积极应对人口老龄化国家战略下的江苏对策。尽管近年来江苏积极应对人口老龄化取得了一定的成就，但仍然面临着养老资金来源单一，财政投入结构失衡、养老服务人才短缺，护理水平总体偏低、老年配套设施落后、尊老敬重观念不足等困难问题。“十四五”期间，江苏应该率先探索养老投资的新型举国机制、优先支持养老服务教育培训、聚焦解决老年人社交“最后一公里”难题，高质量落实积极应对人口老龄化国家战略。
国家统计局数据显示，截至2019年末，我国60岁及以上人口约有2.54亿，占总人口的18.1%，整个社会已经进入中高度老龄化阶段。江苏的人口老龄化形势更加严峻，60岁及以上老年人口达到1834.16万人，占户籍人口的23.32%，65岁以上老年人口占比达14.7%，已经进入深度老龄化社会。党的十九届五中全会首次明确提出积极应对人口老龄化国家战略的决策部署，中国共产党江苏省第十三届委员会第九次全体会议决定，要把握人口深度老龄化的基本省情，实施有效政策落实积极应对人口老龄化国家战略。养老服务体系作为应对人口老龄化的末端保障，具有重要的托底支撑作用，“十四五”期间，江苏如何进一步优化养老服务体系、积极应对人口老龄化意义重大。
一、江苏养老服务体系建设取得显著成就
（一）养老服务有效供给日益扩大。持续扩大养老服务有效供给已成为当下江苏省养老事业发展的重中之重。截至2019年底，江苏省各类养老床位数已达69.9万张，相比于“十二五”末增加了30万张，每千名老年人从拥有35.2张床位增加到36.8张，增加幅度达8%；社区居家养老的基础地位不断得到强化。“十三五”期间，江苏省已经建成1.82万个社区养老服务中心、589个街道日间照料中心以及7374个社区老年人助餐点。
（二）老年健康服务体系逐步完善。江苏不断推进包括疾病预防、疾病诊治、合理用药等老年健康服务体系建设，老年医疗资源配置日益丰富。截至2019年底，共建成13家二级以上的老年病医院、94家康复医院和269家护理医院，纳入医保定点范围的护理院已达到93%。江苏高度重视老年人护理保险，大力支持各个设区市开展护理保险试点。“十三五”期间，累计有2312.09万人参保长期护理保险，实际享受该待遇的人数达6.3万。
（三）老年社会保障水平稳步提升。江苏持续加大老年社会保障力度，老年社会保障各项工作取得丰硕成果。截至2019年底，全省城乡基本养老保险参保率超过98%，高于全国，社会保障卡覆盖率超过99%，分别高于全国8个、9个百分点； 21.04万城乡特困供养人员应保尽保，全面落实尊老金分发制度，发放80岁以上高龄老人尊老金46.4亿元。
（四）老年群体精神文化愈加丰富。江苏大力推进关爱老年精神文化工作，围绕老年人文化、教育、体育事业积极发展，在促进老年人精神文化方面取得显著成效。截至2019年底，共举办6642场敬老爱老助老活动，142家单位被命名为全国“敬老文明号”，246家单位被誉为省级“敬老文明号”；积极开展了老年书画展、老年健步走、老年太极、老年大合唱等近百个老年精神文化项目，每年约有数百万人参与江苏省老年人体育节。
二、江苏养老服务体系面临的困难
（一）养老资金来源单一，财政投入有待优化。一是养老资金大多来源于政府。由于养老产业注重公众服务，资本投入多，回报周期长，可获取的利润较低，民间资本对养老产业的积极性不高。目前江苏省养老资金大部分都来源于政府，以至于不能很好地满足老年人日益扩大的需求。据政府财政报告显示，自2020年1月1日起，尽管江苏省城乡居民基本养老保险基础养老金从每人每月148元上调至160元，但相比于老年人的生活水平标准，仍相差较多。二是公办养老基础设施投入不足。由于政府只能把有限的扶持资金用于公办养老机构，不能大量投资建设公办养老院，但老年人对公办养老院需求较大，致使床源非常紧张，有些地区甚至出现“一床难求”的现象。根据老龄科学研究中心数据，截至2019年底，江苏省60岁以上老年人口数已达1834.16万，80岁以上老年人口数达280.04万，半失能和失智老人总数占老年人比例达到了7.3%。相比于老年人口规模、江苏省的老年医疗资源远远不能老年人需求，目前尚有一些设区市没有一家三级老年医院。三是养老机构结构失衡。虽然民营养老机构有先进的医疗设备、贴心的照顾服务和优美的宜居环境等优势，但它的价格常年居高不下，大部分江苏家庭望而却步，导致许多民营养老机构供过于求。而公办养老机构虽然在基础设施上落后于民办养老机构，但仍可以照料老年人的日常生活，满足老年人大部分需求，它的价格又是是大部分江苏家庭可以消费起的，因此供不应求。
（二）养老服务人才短缺，护理水平总体偏低。一是养老护理人员数量相对不足。截至2019年末，江苏失智老年人数量已经超过130万，需要专业化养老护理人员32.5万，而目前全省养老护理员总数只有6万多，人员缺口超过25万。二是养老护理人员年龄普遍偏大，护理能力较低，难以保证服务质量。养老护理人员大都是下岗人员和农村剩余劳动力，普遍学历较低。三是社会认可度低。在我国社会主流文化下，公众对养老护理人员认知度不高，仍有一部分人认为护理老年人是“伺候人”的工作，称护理人员为“佣人”，部分雇佣家庭对养老护理人员抱有偏见，随意命令和调遣，理所应当提出超出护理人员工作范围的要求。四是养老机构缺乏明确的条例和指导。养老机构对老年护理的专业性缺乏明确的标准，考察内容不明了，机构养老人员的长期职业规划缺乏，养老护理人员晋升路径不明，养老护理人员自我认同度不高，行业人员流失率大。
（三）老年配套设施落后，尊老敬老观念不足。一是老年基础设施薄弱。许多老旧社区住宅设施未充分考虑老年人基本出行问题，缺乏电梯；社区活动场地和户外空间严重缺乏适老化设计，无障碍基础设施大面积空白。二是老年歧视问题严重。就社会而言，仍有相当一部分人“重幼轻老”，认为老年群体是社会的负担，对老年人缺乏尊重与包容。保护老年人合法权益的法律法规仍不健全，老年人缺乏合理表达自己利益诉求的渠道。三是存在老年群体的“数字鸿沟”。虽然信息化平台普及率越来越高，但仍有很多老年人不会使用上网软件，难以享受数字化给日常生活带来的便利。在今年新冠肺炎疫情下，健康码成为出行必不可缺的条件之一，然而很多老年人不会操作软件，无法获得健康码、线上办理业务等，面临融入数字社会的障碍。
三、优化江苏养老服务体系的对策建议
（一）率先探索养老投资的新型举国机制，优化政府财政投入。一是探索实施公共养老机构托底计划。在省级层面设立公办养老服务机构资金投资专项，根据养老缺口测算指标规划配置公办养老机构，引入第三方专业运营，提升资金使用效率。二是扩大养老资金来源，鼓励养老服务民间投资。积极鼓励民间资本参与养老服务项目建设，实施负面清单制度，降低养老机构投资门槛；适当给予民办养老机构补贴，在严格评估管理的基础上鼓励社会资本参与养老服务。三是探索养老服务机构融资创新。支持养老服务机构与政策性银行、商业银行、证券基金等的合作，获得开发性金融支持。建立金融保障机制，调动保险和银行等金融机构对养老服务产业的投入积极性，加强对中小型养老服务企业的筛选和储备，允许符合条件的企业上市融资。
（二）优先支持养老服务教育培训，加强医养护理人才队伍建设。一是完善护理人员继续教育制度，积极推动养老机构护理人员学习专业的护理知识，定期对他们进行护理技能培训，逐步提高他们的专业服务水平，提高病人满意度，促进养老服务队伍专业化。二是合理配置护理人员，定期了解护理人员工作情况，减少不必要的工作量，降低护理人员工作压力，同时努力提高护理人员收入，促进收入与工作量成正比。三是建立健全养老服务人员的晋升与考核制度，选拔养老护理人员时要根据护理人员的工作业绩，公平公正。尊重护理人员职业规划，提高护理人员满意度，降低护理人员流动率。
（三）聚焦老年人社交“最后一公里”难题，建设亲老敬老社会。一是加强老年基础设施建设，为老年人居住的老旧住宅区配备电梯，在老年人居住环境周围设计便利的出行通道，构建老年智慧出行平台，努力满足老年人多样化出行需求，防止老年人陷入“寸步难行”的境地。二是树立尊老爱幼风尚，礼让老人，严惩谩骂殴打老人的行为，建立健全老年人保护法，为老年人提供维护自己权益的合法渠道。三是积极引导老年人学习数字信息设备的使用，鼓励老年人克服对网络科技的畏惧，适当开展数字技术培训课程，让老年人更快学会如何操作软件。同时互联网科技企业应在研发过程中考虑到老年人的生活习惯。简化操作，设计出更多安全可靠，满足老年人日常需求的软件。
作者简介：
张为付：现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授
张文武：现代服务业智库研究员，南京财经大学教授
张思丽：现代服务业智库研究员，南京财经大学研究生
