城市群协同治理是长三角高质量一体化的重要路径
杜栋
中共中央《十四五规划建议》已经公布，其中强调要坚持实施区域重大战略等，健全区域协调发展体制机制。对于长三角一体化而言，如何在新征程向更高质量一体化发展迈进？本文在对长三角高质量一体化概念解读的基础上，重点谈谈长三角高质量一体化进程中城市群协同治理的地位和作用，以及城市群协同治理面临的困境，并给出城市群协同治理的策略，以推动长三角一体化发展不断取得成效。
一、从问题导向和目标导向认识长三角高质量一体化发展
国家出台的一系列关于长三角的文件均无一例外地将一体化定位为长三角互利共赢的必由之路。本意是说，要通过一体化来达到互利共赢的目标。一体化，字面意思上是逐步形成一个整体。那么，是否达到“互利共赢”这一理想目标呢？这是目前长三角一体化应该深入思考的问题。有的可能会说，在某些方面长三角已经实现了互利共赢，但是这离国家的期望和人们的期待还有多大差距？只有坚持问题导向和目标导向，不断提升国家的期望值和人民群众的满意度，才能说是向高质量的一体化迈进了一大步。高质量是不断改进、不断提升的过程。追求高质量只有起点，没有终点。长三角高质量一体化还在行进之中。
二、从区域治理全视域看长三角城市群协同治理的重要性
长三角高质量一体化问题归根结底是区域治理问题。要按照中央推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快区域治理体系和治理能力的提升。从区域治理全视域看，宏观上有三省一市的治理，也有中观的城市群治理，还有微观的所辖城市自身的治理。宏观上，江浙沪皖需要统筹考虑整个长三角的共性特征以及各省市的具体实际，完成由单一治理向协同治理的蜕变，以高质量一体化保证国内大循环的稳定运行。中观上，2016年出台的《长江三角洲城市群发展规划》提出了“一核五圈四带”，但是新征程又有新要求，如何与新颁布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》对接？微观上，从过去的26个城市到现在的41个城市，鉴于各个城市的区位、资源禀赋及环境氛围不同，如何推进以人为核心的新型城镇化，是长三角城市治理的重要课题。进一步观察，城市越来越扎堆和密集，资源和要素的流动愈加频繁，协同配合以及竞争和冲突等问题日益浮现。总之，城市群建设已经成为新型城镇化的重要形态，也是促进区域发展的重要抓手，是推动区域一体化的核心动力。
三、基于“共同体关系”理论分析长三角城市群协同治理
简要地说，城市群协同治理是指城市群中相关城市之间如何协同工作。莫拉维斯克提出，对于一个理想的协作体系而言，其核心要件是建立良性的“共同体关系”，这种关系表现在：(1)互相尊重；(2)关注彼此福利；(3)在共同问题上互相信任；(4)互相关照。借助该理论分析长三角城市群建设，我们发现，现实面临两大困境：一是集体行动困境；二是激励机制困境。当前和今后迫切需要形成高效有序的治理体制和积极有力的治理机制。而协同治理倡导治理主体的多元性、平等性、协同性和有序性，强调通过系统内各要素或子系统之间的相互协作产生集体效应，它为区域城市群协同治理提供了强有力的“武器”。不过，应该明确的是，区域城市群协同治理的内容包括：经济协同治理（涉及市场、产业等）、社会协同治理（涉及基本公共服务体系等）、生态协同治理（涉及生态共建、环境共治等）、互联互通的基础设施网络（涉及交通、信息等）。目前长三角城市群已经在生态协同治理等领域取得一些积极的进展，未来应该在各个领域找到突破口和结合点，抓住协同的机会，赢得协同的优势。
四、长三角城市群协同治理的策略——“四轮”驱动
长三角地区城市群已进入到新的高质量发展阶段，需要探索更加积极和有效的发展方略，以及可付诸实施的举措等。基于以上分析，提出以下几点对策建议：
1）明确城市群协同发展目标，找准合作的领域或项目。协同发展的目标是什么？这个似乎好说，不就是一体化嘛。那么，在哪些方面一体化？具体地比如在公共服务、交通、就业、医疗、教育等领域如何协同发展？这实际上给出了“场景驱动”。
2）创新城市群管理体制，发挥协同优势。需要以制度建构的方法予以支撑。要积极开展城际合作，强化政策协同，制定监管标准。成立城市合作办公室或城市群发展战略联盟是很好的组织管理模式尝试。这实际上强调了“体制驱动”。
3）建立利益协调共享机制，促进互利共赢。协同发展的关键问题，是各行为主体的利益目标不够一致。解决此问题的关键是建立利益协调共享机制。是错位发展还是协调发展？市场与政府如何干预？这实际上强调了“机制驱动”。
4）构建信息共享平台，消除信息不对称。大数据与智能化时代，要以信息流、知识流引导其他资源要素有序流动。要搭建城市群电子政务信息共享平台和城市群信用信息共享平台。这实际上强调了“平台驱动”。
结论就是，城市群协同治理是推进长三角高质量一体化发展的重要路径。今后要下功夫在区域城市群协同治理上做文章，结合长三角城市群动态发展情势，坚持目标导向、问题导向相统一，科学运用“四轮”驱动，有力推动长三角高质量一体化发展。
作者简介
杜栋：现代服务业智库研究员，河海大学系统工程与管理创新研究中心主任、中国系统工程学会决策科学专业委员会主任委员
