十九届五中全会精神解读之四 | 双循环新格局下，江苏高质量融入“一带一路”的对策建议
张为付 张文武
摘要：“一带一路”是凸显世界江苏关键角色的重要机遇，高质量融入“一带一路”是江苏支撑中国“双循环”新格局的坚强基石。但当前形势下，江苏尚未形成衔接与落实“一带一路”融入的完整路线图，功能定位和统筹谋划有待进一步明晰；融入“一带一路”具体执行的整体合力不足，地区认知偏差与功能重叠并存；同时面临省域激烈竞争和国家政策“凌空”的双重压力。江苏未来一定要化区域为整体，以“江苏一体化”绘就高质量融入“一带一路”的行动路线图；化优势为动力，以政策创新和机制改革重塑江苏发展标杆；化竞争为协同，以积极带动和主动承接提升国际站位，加快探索“双循环”格局下江苏高质量融入“一带一路”的战略路径。
党的十九届五中全会再次强调要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并作出重大工作部署，进一步明确了“十四五”期间乃至2035年远景建设期构建“双循环”新发展格局的战略内涵和任务导向。作为一直在各个领域先行先试、锐意改革的经济大省、开放大省，江苏正处于“一带一路”交汇点核心区，如何在高质量融入“一带一路”进程中探索“双循环”新格局构建、打造双向开放高质量发展样板，既是江苏面临的重要时代任务，也是支撑国家发展大局的关键举措。
一、江苏融入“一带一路”支撑“双循环”新格局的逻辑基石
正如江苏省委书记娄勤俭同志所指出，“一带一路”是凸显世界江苏等关键角色的重要机遇，落实“一带一路”是江苏支撑中国“双循环”大局的坚强基石。
（一）立足长三角，区域江苏锻造“双循环”自主可控发动机
“双循环”新格局，在国内而言是要逐步实现实现自主可控、以我为主的大循环，要利用我国发展过程中的空间梯度广阔、产业链条齐全、市场分层鲜明等特点，逐步形成要素自由流动、产业有序转移、市场一体化扩展的动力机制。长三角是全国经济率先发展的龙头，江苏更是以制造业集群和创新集聚优势领先于全国，承担着高位推动和前位拉动的关键任务。
（二）站稳长江经济带，中国江苏打造“双循环”高质量发展新样板
“双循环”新格局既强调形成国内国际良性互动的经济循环，更注重实现生态平衡、绿色可持续的高质量发展局面。长江经济带横跨东中西、带动南北全域，既是联动国内大循环的主轴动力传动器，又是横向发力对接国际的输出能量极。江苏位居长江中下游关键地带，担负着承上启下，起承转合的要素汇聚、产业带动、转型升级的重要责任，江苏作为中国改革开放先行区，责无旁贷地在长江经济带战略开发中承担着打造高质量发展样板的时代重任。
（三）交汇“一带一路”，世界江苏创造“双循环”对外开放新格局
习近平总书记多次强调，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大，这就意味着“双循环”新格局的国际大循环更加需要全球视野并且与世界对接。“一带一路”倡议是中国对外开放新格局的重要基础，担负着以中国为起点内外联动的循环重责。江苏处于“一带一路”的交汇点，具备向东接轨全球，向西扩大开放的双重功能，大势所趋地承担着主动融入世界，创造双向开放新格局的扛鼎大任。
二、双循环新格局下江苏融入“一带一路”面临的挑战
（一）江苏目前尚未形成落实“一带一路”的完整路线图，功能定位和统筹谋划双缺位
尽管从空间地理和经济区位上江苏坐拥“一带一路”交汇点核心区的重要位置，但在如何实质性衔接与落实国家战略的综合效应尚未形成清晰完整的路线图。目前，江苏已经发布了《高质量推进“一带一路”交汇点建设的意见》，明确了江苏需要落地落实的重点任务、重要事项、重大政策，许多地市出台了针对性的工作要点，奠定了良好的基础。但在具体落实、承接及其效应方面，江苏省以及各地市的理解定位、发展预期仍然有待细化。“双循环”新格局下，江苏融入“一带一路”，在相当程度上体现为由国内到全球开放的循环叠加，是国内大循环和国际大循环在江苏形成共轭环流的重要节点和战略体现。江苏现阶段仍然未见从内外联动视野出发，统筹推进“一带一路”叠加落地的方案，需要从全省角度进行顶层设计，围绕13地市的功能定位进行战略落实的方案细化。
（二）江苏落实“一带一路”战略省域整体合力不足，地区认知偏差与功能重叠并存
江苏在推进国家战略具体落实的区域单元上具有非常好的基础，13个地级市均位列全国百强，但在内外双向开放的发展格局中存在一定程度的定位偏差，有各自为政的现象，合力不足。比如，苏北、苏中、苏南的城市在各自定位中往往偏向于强调区域定位或在单个战略中的位置，徐州、连云港等苏北城市更加强调“一带一路”，苏州、无锡、常州等苏南城市更加强调长三角一体化战略，南京则相对注重城市首位度及其在长三角的特大城市定位，全省尚未形成整体发力参与区域、国家、世界竞争的“江苏一体化”格局。“双循环”新格局下，江苏省内亟待形成对内、对外开放一盘棋，13地市的功能定位和发展梯度需要放在全省视域下优化布局，各地市分别在“一带一路”中承担何种角色，在“双循环”回路中重点承担什么类型的功能，只有厘清这些关键问题，才能够在国家层面争取更多的政策支持，提升江苏在全国乃至全球的发展站位。
（三）江苏落实“一带一路”同时面临省域竞争和国家政策“凌空”的双重压力
江苏在“一带一路”处于交汇衔接的重要节点，但也面临着前有“前有标兵，后有追兵”的双重压力，容易在国家层面的政策落地方面陷入“中段不利”的情况。比如，2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》所确定的节点城市中，江苏的城市无一上榜；江苏自贸区历经6年才得以获批；相比较而言，上海、浙江、安徽甚至是湖北、重庆、四川等省份近些年来承接国家政策的“雨露”都比江苏要多，反映出江苏在面临的省域竞争之激烈和国家政策“凌空”的压力。在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略形势下，江苏如何立足自身优势，依托“一带一路”，做出更高站位的创新性政策理念，提升江苏在国家政策制定落地中的分量和层次成为当务之急。
三、江苏融入“一带一路”助推“双循环”新格局的政策路径
（一）化区域为整体，以省域一体化绘制“一带一路”的行动路线图
改变传统苏南、苏中、苏北三大区域分而治之的局面，加快制定以国家战略功能定位和角色嵌入为导向的江苏实施路线图，依托江苏省推进“一带一路”建设工作领导小组，将13个地市对照“一带一路”中所体现的国内大循环、国际大循环的任务导向，谋划设定城市发展的具体实施方案。将以往按照区划争取的国家政策，改为省域一体实施，比如加快江苏自贸区非片区地级市的政策融入，推动江苏自贸区共建共享，吸引和鼓励各地市加入；加快沿海大开发的海陆联动，动员其他地市参与共建，尤其是鼓励苏南地市更多地参与苏中、苏北区域的重大工程项目的共建，形成江苏一体化的先进经验。更具有示范意义的，探索制定聚焦于国家战略叠加效应的实施，将“一带一路”，对应于内外大循环，形成江苏方案，必将发挥叠加共振的影响力。
（二）化优势为动力，以政策创新和机制改革重塑江苏发展标杆
一是加快江苏自贸区的政策创新，推动辐射范围由申报区域中心向周边地市延伸，实施江苏自贸区地市间共建共享行动方案，形成以全省联动为标志的对外开放先行区。二是形成政策引导一盘棋的新思维，实施对接“一带一路”的负面清单制度，鼓励要素、企业等活力单元主动融入，充分发挥市场机制的“中性竞争优势”，凡是对融入“一带一路”有贡献的，不区分具体战略，实行无差别对待，形成国家战略优惠措施的政策集群。三是设立融入“一带一路”实施的“江苏特区”，创新机制吸引国内外的先进单元进驻。在特区内采取对应于融入“一带一路”分项任务的特殊优惠政策，鼓励市场单元的积极参与和主动对接，在合力推进融入“一带一路”实施方面树立江苏标杆。
（三）化竞争为协同，以积极带动和主动承接提升江苏站位
一是实施更加包容的要素配置、产业转移和创新管理的政策措施，积极接纳安徽等周边省份的劳动力、企业流入，给予无差别待遇，主动承接上海的辐射带动，形成兼容并包的发展环境；二是进一步扩大江苏省内经济领域开放，降低外部单元进入的成本障碍，构建江苏自由贸易市场，形成主动承接融入“一带一路”和服务“双循环”大局的江苏特区。三是积极联合上海、浙江、安徽，共建“长三角共同市场”，倡导区域内自由市场的构建，大幅降低劳动力、资金、商品物资等的流通成本，在国内率先形成“双循环”的自由市场交易区。另外，紧抓“双循环”和“一带一路”多重利好叠加的时代机遇，在省内探索建设“双循环+一带一路联合推进示范区”，争取国家政策支持，提升江苏站位。
作者简介
张为付：现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授
张文武：现代服务业智库研究员，南京财经大学教授
