十九届五中全会精神解读之五 | 立足新起点，江苏引领长江经济带高质量发展面临的难点与突破路径
张文武 张为付
摘要：作为长江经济带的引领省份，江苏如何立足新起点发挥带动支撑作用具有极其重大的战略意义。面对传统发展理念积累的历史欠账和高质量发展理念的新要求，江苏在引领长江经济带高质量发展过程中仍然存在生态侵蚀型产业治理步入深水区，转型升级落后于搬离迁移；生态亲和型环境建设缺乏系统化，功能有序落后于分段治理；生态持续型资源保护尚未共赢互利，开发规划落后于拆退禁止等亟需突破的关键难点。站在新的历史起点，江苏要致力于提高标准、更新换代与科技研发三管齐下，从源头化解存量产业的生态侵蚀风险；推动生态修复、生态缓冲和生态功能三元统筹，以主体功能区助推打造生态亲和型环境系统；加快资源保护、资源开发和资源利用三位一体，以系统规划打造互利共赢可持续生态体系，实现引领长江经济带高质量发展的历史担当。
2020年11月14日，习近平总书记在南京主持召开全面推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，引起了社会各界的极大关注和热烈反响，为长江经济带高质量发展指引了新的方向。作为长江经济带的引领省份，江苏如何立足新起点发挥带动支撑作用具有极其重大的战略意义。习总书记在视察江苏时提出了三句话、六个字，对江苏发展成绩给予了高度认可和充分肯定，一方面说明江苏在中央和省委的正确领导下走出了江苏道路、江苏风采，另一方面也反映了江苏在经济发展，尤其是在“共抓大保护、不搞大开发”的长江经济带发展中取得了显著成效和卓越成绩。但是，新的历史起点，尤其是即将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，对江苏推动长江经济带高质量发展提出了更高要求，客观分析现阶段面临的关键难点，寻求承前启后的战略立局，成为江苏亟需作答的时代问卷。
一、江苏推动长江经济带高质量发展面临的关键难点
推动长江经济带发展，是党中央、国务院审时度势、科学谋划中国经济发展格局，作出的利在当今、泽被千秋的重大战略部署。习近平总书记强调，新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系。江苏省委省政府坚决贯彻习近平总书记推动长江经济带发展的系列重要讲话精神，紧扣国家战略和江苏实际，提高政治站位，坚持使命担当，在许多重大问题和关键环节上对症下药、系统施治，在生态环境修复、绿色发展转型、黄金水道治理、产业有序转移等方面取得了重要进展。但面对传统发展理念积累的历史欠账和高质量发展理念提出的新时代要求，江苏在推动长江经济带高质量发展过程中仍然存在以下亟需突破的关键难点。
（一）生态侵蚀型产业治理步入深水区，转型升级落后于搬离迁移
受限于传统理念发展的历史积累，以实体经济强大著称的江苏长期受困于“重化围江”的产业布局，给长江经济带的生态侵蚀型产业治理带来了巨大的挑战与压力。江苏近些年来花大力气针对沿江重化污染工业开展了包括“263”专项行动的多轮次专项治理，关停退出钢铁产能1931万吨、水泥产能1155万吨，化工园区、化工企业从2017年初的54个、6800多家压减到目前的40个、3400家，沿江1公里内化工企业减少到255家，取得了明显的进展。但是，从高质量发展的角度，需要清醒地认识到之前关停退出、搬离迁移的大多是零散微小的民营企业、安全生产许可证注销的危险生产企业以及业已认定为低质低效的企业，现有存量企业的转型升级才是未来治理的重点。据不完全统计，江苏沿江仍然布局着包括金陵石化、扬子石化、扬农化工、远景能源等在内的大型重化企业超过500家，好多都是各地市纳税排名靠前的企业，同时存在转型升级难度大投入高、迁移搬离意愿低可能性小的情况，如何真正落实现有存量重化污染企业的转型升级是摆在江苏面前的关键难点。
（二）生态亲和型环境建设缺乏系统性，功能有序落后于分段治理
近年来，江苏围绕长江沿线生态优化、环境修复和绿植美化等方面做出了积极探索和显著成效。2017年至今，江苏通过山水林田湖草生态保护修复试点、开展生态安全缓冲区建设、组织开展长江共抓大保护联合执法行动等多元措施，先后建设沿江绿化带5100亩、新增江滩湿地约2380公顷、完成100项省内排查整治项目，腾出岸线60.3公里，新增造林近100万亩，生态型岸线提高到62.1%。但值得注意的是，目前的生态亲和型环境建设仍然停留在长江分区段净化污染区、建设绿化带和各类湿地生态公园等一般化层次，在沿江生态修复领域的国土功能区划分仍然处于起步阶段，功能有序的系统性生态环境建设的前瞻性规划不足，缺乏功能有序、系统协调的沿江生态系统设计。江苏沿江八市在生态修复过程中，面临的共性问题基本一致，因而修复手段和领域趋于同化，尽管对沿江生态环境优化具有正向效应，但从生态体系角度需要进行整体性的功能分区和协调。在新的起点上，系统性的沿江国土功能区规划成为江苏未来亟需完成的重要节点任务。
（三）生态持续型资源保护尚未共赢互利，开发规划落后于拆退禁止
以“共抓大保护、不搞大开发”为根本任务抓手，江苏围绕长江经济带资源保护和可持续发展实施了包括长江禁渔退捕、拆除违建码头、禁止非法占用岸线等多元措施，有力地推动了长江生态持续型资源和岸线保护。江苏在34个国家、省级水生生物保护区实行常年禁捕；长江干流江苏段，滁河、水阳江、秦淮河等重要支流和石臼湖等通江湖泊暂定实行十年禁捕；118个非法沿江岸线码头全部拆除，全面禁止沿江港口新建危化品码头。尽管江苏的资源保护工作取得重大进展，但如何充分对长江黄金水道进行开发利用并没有清晰的规划。正如习近平总书记讲话中所强调的“要在严格保护生态环境的前提下，全面提高资源利用效率”，长江经济带高质量发展同样强调资源的利用开发。从现阶段来看，已有的资源保护主要以拆退禁止为主，如何进一步优化沿线港口布局、发展人工养殖、综合开发利用沿江资源等方面还缺乏系统性的实施规划。
二、江苏推动长江经济带高质量发展的施策重点与突破路径
站在“十四五”开启建设社会主义现代化国家新征程的时代起点，习近平总书记再次擘画长江经济带高质量发展的宏伟蓝图，为沿江各省明确了进一步奋斗的方向。江苏尤其担负着习近平总书记所提出“争当表率、争做示范、走在前列”的殷切期望，更要在推动长江经济带高质量发展的未来征程上不畏艰险、攻坚克难，努力破解关键难点，找准突破路径，提供江苏样板和江苏经验。
（一）提高标准、更新换代与科技研发三管齐下，从源头化解存量产业的生态侵蚀风险
以转型升级为主、淘汰搬移为辅，围绕环境污染风险较高的存量产业，从源头着手分类施策、长远化解。一是切实提高环境监测、行业规范、执法监督的标准和力度，针对现有税收贡献多、搬迁难度高、环境风险大的典型行业和重点企业，实行分领域的高标准制定以及负面清单制度，通过技术指标和市场成本双向加压形成倒逼机制。注重科学标准和组织专项力量，在科学制定排污治污、生态环评、日常监督等标准体系的基础上，加大区块链、云计算、大数据等技术的嵌入使用，借助科技力量促进标准体系落实落地；二是瞄准相关行业的世界前沿，加快的技术升级和设备改造。依托专项治理项目和基金，加大行业转型升级的引导力度，通过税收减免、技术补贴、信贷支持等多元渠道，鼓励企业积极引进世界一流生产线完成现有装置的升级换代，试点推行重点县市“园长制”，对省级以上产业园区的改造升级进行量化考核，在设立“改造缓冲区”的基础上严格目标导向；三是加强关键环节和重点领域的科技研发，借鉴国际前沿技术，结合国内和省内发展实际，建设生态侵蚀型产业科研创新中心，鼓励园区、企业、高校和科研院所组建创新联合体，围绕重大专项和技术突破联合攻关，对标对表化解风险。
（二）生态修复、生态涵养和生态功能三元统筹，以主体功能区助推打造生态亲和型环境系统
以主体功能区为导向，统筹沿江八市环境系统建设，围绕生态修复区、生态缓冲区和生态功能区，从省域层面综合谋划长江经济带主体功能区。一是持续加大沿江生态修复力度，进一步细化生态修复分类，试点推行分级分层生态修复，立足“减污增绿”，追求“服务生态”，以建设沿江自然保护区为抓手，聚焦生态多样性和环境承载力提升，深化生态修复内涵；二是突破沿江地理认知局限，扩大范围构建生态缓冲区，形成“干流+支流+水域+湿地”四位一体的网络化格局，加大生态缓冲区建设力度，引入市场化机制，试点建设“生态旅游+”综合项目，围绕长江文化、运河文化、河湖文化等提升各地建设行动的积极性和效率；三是响应主体功能区战略，聚焦长江经济带国土空间质量提升，合理划分沿江主体功能区，充分发挥各地市资源禀赋、产业集聚、人才储备等方面的优势，推动生态功能区和经济高质量发展的嵌入融合，在沿江八市形成错落有致、功能有序的“卫星式”国土空间格局。
（三）资源保护、资源开发和资源利用三位一体，以系统规划打造互利共赢可持续生态体系
深化理解“共抓大保护，不搞大开发”的导向内涵，系统谋划资源保护、资源开发与资源利用融合共赢的可持续发展路径。一是严格执行包括水域常年禁捕、打击非法采砂、打击航道私用乱建等在内的资源保护措施，通过多种手段加强执法强度和惩罚力度，包括试点长江整段巡查、架设长江全航道高清探头、推行航道维护积分制等多种手段强化资源保护；二是科学规划、充分开发长江黄金水道优势资源，探索成立江苏长江港口集团，联合世界一流航运企业，整合沿江分散港口资源，以市场化营运创收为依托，探索成立长江黄金水道发展基金，提升精准开发和集约开发能力；三是依托资源保护和资源开发的环境“窗口期”，促进水产养殖、湿地公园、沿江旅游等的转型重构，实现长江经济带资源充分利用与经济高质量发展的循环融合。实施专项支持计划和重点项目，鼓励引导沿江资源利用市场化、产业化，实现资源保护、资源开发和资源利用的互利共赢。
作者简介
张文武：现代服务业智库研究员，南京财经大学教授
张为付：现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授
