村集体供给型农业社会化服务的演变逻辑、新生矛盾与路径突破 ——以吴江区村集体机插秧服务为例

武舜臣  李冬梅

习近平总书记在党的十九大报告中部署了“乡村振兴战略”，提出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”的重要论述。当前，农业社会化服务一直是提高农业生产效率、实现小农户与现代农业衔接的重要途径。江苏省积极响应政策号召，农业社会化服务也一直走在全国的前列。截至2018年，农业机耕面积达到6194.34千公顷，机播面积达到4576.13千公顷，机械收获面积达到5084.14千公顷。

农业社会化服务的供给主体多样，村集体更是其中的重要组成。基于江苏地方政府的大力扶持和既有的集体积累，江苏吴江区村集体积极作为，提供了多样化的农业社会化服务模式，有效满足着农业经营主体的需求。然而，低价或免费的农业社会化服务供给也让村集体因过高成本苦不堪言，村集体有逐步退出服务市场的趋势。由于渐退的服务内容导致了村集体服务供给低效，服务锁定又限制了其他服务主体的服务供给，如上两点共同作用下，当地承包地主体服务需求反而无法得到满足。

为更好实现农业社会化服务主体的服务功能，上级政府应积极调整现有政策，取消对水稻插秧率的政策考核和相应的财政补贴，合理引导农业社会化服务供给中的村集体行为，更好的补充农业社会化服务市场功能，更好发挥农业社会化服务的生产支撑作用。

一、吴江区村集体发展农业社会化服务的比较优势

地处江苏省东南部的苏州吴江区，更早的非农经济发展为当地村集体提供农业社会化服务提供了天然优势，以村集体为主体的农业社会化服务供给模式普遍。

第一，雄厚的财政实力确保了当地政府支持“三农”的财政投入力度，农业支持水平较高。2018年吴江区用于财政支农的农林水事务支出达18.06亿元。

第二，农业规模化经营水平高，为农业社会化服务提供了优质的服务需求主体。在农村地区非农经济快速发展、农地承包权主体弱化的基础上，吴江不断加快推动农业规模化、产业化经营，积极培育新型农业经营主体。相比于服务小农户，为规模经营主体服务成本更低、效率更高。

第三，村办企业的大力发展为村集体提供了殷实的收入，村集体有购买相应农机具的资金实力。农机购买一直是限制村集体提供农业社会化服务的重要瓶颈。早在2012年底，吴江区就已实现村均可支配收入308万元，可支配收入超500万元的村达31个，其中4个村超1000万元。

二、村集体农业社会化服务的供给模式与盈亏现状

（一）吴江区村集体农业社会化服务的基本模式

以土地股份合作社为基础，吴江地区涌现出形式多样的农业社会化服务供给模式，归纳调研中的模式参见表1。

表1  苏州吴江区村集体农业社会化服务供给模式

结合表1可知，调研村集体有如下特点：

第一，村集体与合作社的“三位一体”。在政府推广及扶持政策引导下，村集体同时也是土地股份合作社及农机合作社的实际主体，三者存在管理上的重叠。

第二，村集体（合作社）多拥有一定的机械设备，提供的服务集中于育秧、插秧及机耕环节。

第三，服务模式多样。既有单环节的全套服务，也有机械租赁的单一服务。其中，机械使用成本归属灵活。

第四，政府补贴归属与村集体关系密切。除政府补贴直接归属村集体（合作社）外，协商后归属经营主体的补贴，同样需要经合作社（直接或间接）申报、发放。

第五，村集体对承包主体的“服务锁定”。虽未明确规定，但承包主体必须接受村集体提供的指定服务的要求总会或多或少隐含在土地承包合同中。而且，村集体向承包主体收取的100元/亩的保证金为保障承包主体遵守合约发挥着重要作用。

（二）村集体农业社会化服务供给的成本收益

以吴江区雄锋村为例，仅育秧插秧环节，提供服务的村集体就出现入不敷出的现象。2019年，全村水稻面积1950亩，承包主体支付亩均机插秧费70元，实际成本亩均156.5元。在不考虑政策补贴的情况下，该项服务直接导致村集体亏损16.87万元。

针对以地方合作社为主体的补贴政策，村集体成立的合作社实际中可以得到补贴收入。但即便如此，总收入仍低于总成本。具体数据看，育秧补贴8万元（20亩*4000元/亩），机耕补贴4.875万元（1950亩*25元/亩）。结合上述亏损项可知，育秧插秧服务致使村集体共亏损3.995万元。

三、村集体服务供给模式调整与服务矛盾成因

（一）成本收益倒逼下村集体的服务调整

第一，调减服务内容以降低服务供给损失。类似的“服务倒贴钱”现象在其他村集体同样普遍，该缺口只能依靠村集体其他收入垫支，一定程度影响了村集体继续提供农业社会化服务的积极性，部分村集体开始调减服务投入。大联村提供多年的育秧插秧服务，于2019年被改为插秧机免费租赁。在更早时期，临近的方联村也做了同样调整。

第二，坚持以服务锁定保障考核目标和补贴收益。推广水稻机插秧是近年来政策扶持的核心，相应村集体也被赋予一定的考核目标，以及为鼓励目标实现的补贴激励。为保障服务的锁定，当地村集体主要做了两个方面的工作。第一，以租地合同的附加条款限制土地承包主体的农技选择。在吴江，农地流转多基于股份合作社的反租倒包，由村集体作为农地使用权供给主体与承包主体签订承包合同。除土地承包基本要求外，合同条款限定机械插秧面积：“在经营期内，乙方必须服从甲方对新农艺新技术的推广和指导”。其中，方联村机插秧比例为70%，大联村为100%。为保障合同的有效执行，经营主体除支付正常620元/亩的租金外，尚需预付押金100元/亩。第二，以实践中的附加管控强化预期目标的实现。承包合同中“机插秧机具甲方可以无偿提供给乙方”的可选项，却成为实践中承包地主体的必选项：在播种环节，只能选择村集体提供的插秧机或服务。一旦承包地主体选择自购直播机或购买其他农业社会化服务主体的服务的行为被发现，就会面临损失押金的风险。

（二）村集体的服务调整与矛盾呈现

在成本收益压力下，村集体以符合利益最大化的方向调整着服务模式。然而，正是迫于成本压力的调整，以及依然坚持的承包主体必须接受指定服务的合同要求，构成矛盾产生的导火索，导致了一种“出力不讨好”的结局，具体来说：

第一，渐退的服务供给导致服务的不配套，以及更低的机插秧效率。调研发现，有怨言的主体多出现在仅单独提供免费插秧机服务的村集体中。这部分主体认为，机插秧可能是个好的技术，但是插秧机操作难度较大。在仅提供免费机器却缺少熟练驾驶员的情况下，插秧机的种植效率远低于水稻直播机。

第二，强制性的服务锁定排除了其他服务力量的有效补充，影响了承包地主体有效服务需求的满足。在村集体部分退出服务且要求更高机插秧比例的情形下，缺乏机插秧育秧、机插操作主体的现状显然导致了矛盾的激化。

正因为以上几个方面的原因，村集体以亏钱为代价继续提供的低价（免费）农业社会化服务，反而成为阻碍承包地主体正常生产经营的关键。

四、政策启示

针对吴江区村集体社会化服务提供中出现的问题，大致可有两个调整方向。

第一，收。在坚持服务集体配给的模式下，加大对村集体提供服务模式的补贴力度，恢复村集体单一环节的全方位服务。

第二，放。顺应市场规律，在村集体逐步退出服务市场的同时，放开必须接受村集体若干服务的强制性要求，保障农地承包主体的选择权。

通过以上两个方向都能一定程度避免当前的尴尬处境，提升农户对农业社会化服务的满意度。然而，从效率较低看，以上两个方向却存在明显的优劣之分。

（一）以补贴恢复村集体社会化服务供给的弊端

以更有利更有针对的政策补贴，弥补村集体社会化服务供给中的亏损，引导村集体继续坚持全环节社会化服务。针对机插秧服务，可加大对村集体农业社会化服务供给的支持力度，确保村集体能够提供育秧插秧环节的全套服务，解决单纯提供农机租赁服务后经营主体不熟悉插秧机驾驶或插秧机驾驶员雇佣难等问题，确保土地承包主体的可得服务的有效性。然而，该思路虽然可行，却不符合经济原则。调研发现，村集体提供的70元/亩的育秧+插秧价格与当地市场服务价格基本持平。但是，同等价格下，其他服务主体仍可盈利，村集体却只能亏损。村集体服务模式竞争力低，而农业社会化服务市场日益饱和，继续勉强坚持提供服务意义不大。

因此，相比于依靠政府扶持继续维系村集体服务，“放”的手段可能更为合适。

（二）村集体退出与政策保障

顺应村集体退出服务市场的趋势，并调整改变既有的不当措施，确保村集体退出服务市场过程中承包主体的服务可得性与满意度，是更为经济有效的政策选择。其中，需要调整的关键是强制性的服务锁定。对村集体而言，应积极调整合同内容，避免类似服务锁定条款的出现；强化集体的服务功能，减少对经营环节农技的直接干预。

考虑到更多情形下村集体只是地方政府相关政策的下的执行主体，选择空间有限。对上级政府有如下政策建议：

第一，将机插秧技术推广比例剔除强制性考核目标之外。水稻机插秧一度被作为新技术应用而得到推广，但目前而言，更多劳动力、操作更为复杂的水稻机插秧技术并不完全符合所有地区的水稻生产。为完成上级安排的水稻机插秧率，村集体不得不采取某些非常手段以限制可控经营主体的经营选择。当前，不应继续将机插秧技术作为地方农业发展考核目标，应给予农业经营主体的更多的自主选择权，在最大化收益追求的目标下选择合适的生产技术。

第二，调整补贴结构，将针对机插秧技术推广的扶持补贴转为技术培训补贴。在方联村，村集体单方面增加了20%的机插秧比例指标，直接引起当地承包户诸多不满。在机插秧补贴归于村集体（合作社）的前提下，上述行为动机极易引起质疑。因此，调整补贴结构，降低补贴的扭曲效应是保障。一方面，可减少村集体为获得相应补贴而采取的扭曲行为；另一方面根据新型经营主体诉求提供相应的培训服务，可培养更多符合当地生产需要的熟练农机手。

因此，要保障政策调整方向的有效性，需减少上级政府对水稻机插秧服务的过度干预，避免村集体因考核压力或追求政府补贴动机而采取的高机插秧比例及服务锁定。同时，积极引导村集体改变服务方式，突出村集体的服务功能，以免费插秧机作为承包地主体的可选服务，提高承包地主体的服务满意度。

作者简介

武舜臣：现代服务业智库研究员，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员

李冬梅：现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师