新冠疫情下国家物资储备制度需进一步改革优化
王晨 王金秋
摘要：物资储备作为国家治理能力与体系改革优化的重要环节与子系统，是成功应对包含COVID-19疫情在内突发事件的重要物质保障，对平抑短期市场物资供求失衡，满足人民群众与企事业单位正常发展与运行至关重要。目前新冠疫情下物资储备制度存在一系列问题，需要从抬升物资储备政策等级、实物与产能 “双储备”及大系统思维改善物资储备决策科学性等方面进一步改革优化。
2019年12月突暴的新型冠状病毒肺炎（COVID-19）被世界卫生组织认定为“国际关注的突发公共卫生事件”，对国家持续深化改革开放格局、社会经济平稳运行及民众生命健康造成显著负向扰动，也对全球经济可持续发展带来深远影响。中国在向世界贡献疫情防控“中国智慧”与“中国力量”的同时，也再次吹响了中国特色社会主义突发事件治理能力与体系改革优化的号角。
物资储备作为国家治理能力与体系改革优化的重要环节与子系统，是成功应对包含COVID-19疫情在内突发事件的重要物质力量、政策抓手与底气来源。了解既有制度存量，检视问题，加快推进改革优化，将有助于在复杂突发事件情境中强化物资储备对社会经济发展成果与人民生命健康止损度危的能力。
一、物资储备制度存量
（一）物资储备品种规范格局
基于可及与公开性，中央层面物资储备制度保有存量共涉及126项法律、行政法规、部门规章与国家标准。在满足应用场景多目标需求的前提下，既有制度对收储物资名类的框定采取开放态度，总体上确立了（中央至地方五级政府）应急、（军队）战备与（军队与中央政府）战略“三位一体”的物资储备品种规范格局，并赋予储备物资在应急、战备与战略功能层级上灵活转换的弹性和空间。同时，制度统辖的储备物资品种进一步呈现出单品型与聚类型二元分布特征。其中，直接的单品型储备物资收纳了粮食、蔬菜、食糖、食盐、肉类、蛋品、生活用品、边销茶、农种、农药、化肥、烟叶、棉花、厂丝、羊毛、石油、天然气、煤炭、林木、金属矿产等。聚类型储备物资则以应用效能为导向，涵盖救灾、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件应急物资，军队系统的战备物资及关乎国家安全和发展所需的战略物资。《卫生应急队伍装备参考目录》（2008）、《中央防汛抗旱物资储备管理办法》（2011）、《应急保障重点物资分类目录》（2015）等更是在分类、系统与组配思路上对具体细化的物资品种进行了出示和列举。
（二）管理体制由分散到集中
《深化党和国家机构改革方案（2018）》（简称改革方案）颁发之前，上述不同物资品种从收储规划拟定、资金安排、招标采购，到入库管理、动用指令、轮换安排，再到储备定额调整，不仅涉及到发改、财政、民政、水利、商务、工信、农业、公安、国防、交通、卫生、国土、粮食、储备、能源、烟草、林业、质检等国务院部委及其管理的国家局；同时也关联到中国农业发展银行、中华全国供销合作总社、中国红十字总会、中国储备粮管理集团有限公司、中粮集团有限公司、中国医药集团有限公司、中国盐业集团有限公司、中国中化集团有限公司、中国兵器工业集团有限公司、中国石油天然气集团有限公司等多家政策性金融机构、社会团体与承储的中央直属企业。物资储备分散负责的实施路径突出表现为由单一职能部门会同财政部门对某一或某类物资储备进行较为封闭的行政管理。
2018至2019年由国家发改委管理的国家粮食和物资储备局及垂直管理局相继组建成立。根据《改革方案》，新设机构旨在根据国家储备总体发展规划和品种目录，组织实施国家应急与战略储备物资的收储、轮换、管理，统一负责储备基础设施的建设与管理。此次变革意味着应急与战略物资储备制度顶层设计的进一步明确和规范，同时也显示物资储备制度朝着更高统筹层次、更加精细化归口协作方向迈出坚实一步。在财政部依旧行驶物资储备财政财务管理职权下，分散负责中发改、应急、粮食、储备、能源及中国储备粮管理集团有限公司，按照专业与统一相结合的原则，在此次改革中先行重组为针对应急与战略物资收-储-用归口协作新的行政管理运行机制。
（三）新冠疫情下物资应急保供的政策救济
COVID-19疫情暴发的春节时点、高传染性及防控中的隔离封闭策略，在区域尺度上触发了从成品粮、果蔬、肉类，到关键的医用N95（和普通一次性）口罩、护目镜、防护服、医疗器械等日常与专业性物资应急保供警讯。储备物资经大量投放后，供需缺口矛盾依旧严峻。为此，2020年初，中央层面连续迅速下发了《关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》、《关于疫情防控期间严厉打击口罩等防控物资生产领域价格违法行为的紧急通知》、《关于切实保障疫情防控应急物资运输车辆顺畅通行的紧急通知》、《关于打赢疫情防控阻击战强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》、《关于发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供的通知》等重要文件。新的紧急救济政策，从物资生产调度、要素支撑、物流保障、价格风险、兜底收储等方面进行了规制，意在刺激紧缺物资产能恢复，加快市场供应力度。
二、新冠疫情下物资储备制度的检视
（一）横向分散、纵向失衡
尽管物资储备制度朝着更加集中统筹层次改革方向迈进，但不同物资及其所涉部门的分散负责总体规范格局尚未发生根本性扭转。归口协作新的模式，现实中也基于部门利益牵扯与操作政策缺位，职能转隶方案相对模糊，进度滞后。物资综合性储备的归口协作扩容迹象亦不明确。纵向看，物资储备立法位阶偏低，多数为部门规章，行政法规次之，法律层次最为薄弱。纵向约束效力失衡极易导致实际物资储备工作顶端原则不清、目的不明，中端内容局限、条块分割，末端权责不清、落实不力，关键时刻成为腐败渎职、懒政惰政的温床。
（二）物资储备制度与先进生产之间存有落差
2018年中国制造业增加值份额已占全球三分之一，拥有了41个工业大类、207个中类、666个小类所构成的“纵向到底，横向到边”的人类史上最全工业体系。物资制造能力、配置效率及可储范畴得到全面释放、提升和拓展。然而既有物资储备制度并未做到充分汲取先进生产力所给予的养分。一些关系国家长久发展战略和民生安全的中高端制造业持续运转所需核心原材料与关键中间产品的储备工作仍处缺位状态。储备物资更新滞后，质量减损、功能耗散局部性问题突出。物资的科技含量、功能实战体验及储备方式的智能化升级整体上仍待改善。物资储备制度协同整合物资产业链、价值链与供应链能力偏低，成为COVID-19疫情暴发一段时期内出现医用防护物资井喷式需求缺口的重要因素之一。
（三）物资储备决策科学性有待提升
传统物资储备工作长期脱离大系统演化中不确定性要素约束的影响，这一点，在以往决策进程中并未受到足够重视。COVID-19疫情暴发与蔓延的突变性及其触发要素的复杂性，造成省域尺度内包含医用物资在内“大物资”供需失衡。就物资储备而储备的局限思路已不适应新时代更加复杂的人类-自然系统演化所带来的短期内多重不确定性互馈叠加形成的挑战。物资储备工作亟待回归到更加全面系统的决策情境中。通过此次疫情，气候变化、生态足迹、产业布局、国际环境、人口流动、传统惯习与党的作风建设等，它们各自演化与复杂互馈对物资储备决策的科学性影响需要进一步得到认知和理解。
三、后疫情时代加快推进物资储备制度改革
（一）抬升物资储备政策等级
适时制定“中华人民共和国国家物资储备法”及其实施细则，废止《国家物资储备管理规定》（2015）。后者制定于国家物资储备行政管理体制改革之前，实施环境已发生深刻变革。该规定只限于关键性矿产品、原材料、成品油及具备特殊用途的其他物资，国家另有规定的被排除在外，物资统筹范围狭窄，缺乏平衡专项与通用物资储备的能力。新法重在明确国家应急、战备、战略三位一体物资的法律地位、目标作用、机构支撑、协作原则、储备规划、平战管理、央地关系、政企关系、保障措施、法律责任等事项，提升既有物资储备制度横向集中，纵向平衡的能力。
（二）实物与产能的“双储备”
先进的生产，是物资储备制度朝更加全面、更贴近场景及更符合实际需求方向优化的基础保障。有限财政力量实物化的收储物资，它的投放启动是在有限时间内对具体场景中物资供需缺口进行填充。一经完成即刻终止。若无法弥补缺口，产能储备随即出场。通过建立门槛资质标准，订立保供契约与定额补贴，以储备物资产业链、供应链、价值链为依托，建立企业物资产能动态储备，一经需要，做到快速出货，实现产能积蓄实物化。
（三）大系统思维改善物资储备决策科学性
针对当前依然相对分散的收-储-用归口协作行政管理运行机制进行升级改造。建议成立跨部门、跨行业、跨专业背景的国家物资储备咨询与决策委员会。作为国家发展改革委常设机构，由与物资储备密切关联的一线职能部门管理人员（财政、物资储备、应急、民政、卫健、商务、工信、住建、农村农业、水利、自然资源、生态环境、公安、国防、能源、质检、统计、纪检等），政策性金融机构、中央直属企业、民营企业、社会团体代表，以及具备空间规划、风险管理、医疗卫生、产业经济、气候变化、灾害救援、作战指挥、传播心理等知识背景的学者共同构成。主要职责是在国家发改委领导下会同国家粮食和物资储备局，集中对物资即期、中期和长远储备规划进行科学论证和制定，提出收储物资品种目录和总量计划，发出动用建议和指令，并持续对物资储备体系改革优化贡献综合性、全面性意见和报告。同时，积极推进政府、军队、企业、社区、物业、家庭以及跨行政边界的区域性协同储备，扎实物资储备基层堡垒，形成上下互补、左右兼顾、贴近需求、符合财力、全民参与的“大储备”网络。
作者简介
王晨：现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师
王金秋：现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师
