促进乡村振兴的资金路径：集体经营性建设用地入市收益
李永乐 丁琳琳
摘要：资金短缺是乡村振兴亟待破解的难题之一，集体经营性建设用地入市收益可以缓解乡村振兴战略资金缺乏的瓶颈，如何用好入市收益促进乡村振兴显得尤为重要。2020年1月1日实施的新《土地管理法》明确规定集体经营性建设用地可以合法入市，但入市收益如何使用并未明确。从入市收益使用的困境出发，提出入市收益使用应遵循程序规范、保值增值、可持续性、顺序使用等原则，并从扩大入市规模、优化收益管理、明晰收益使用用途和构建权责统一机制等方面提出了具体的对策建议。
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略。合理利用农村土地，尤其是农村集体经营性建设用地，是全面实施乡村振兴战略和促进农业农村现代化进程的重要途径。农村集体经营性建设用地入市改革的推动与发展，有利于盘活农村集体土地资产，助力农村产业兴旺，壮大集体经济、实现乡村振兴。2020年1月1日起实施的新《土地管理法》对集体经营性建设用地入市主体、方式和程序进行了规定，但对入市收益如何分配和使用，尤其是如何促进乡村振兴并未有具体的阐述。
江苏尤其是经济发达的苏南地区（如苏州、常州等）在集体建设用地入市流转方面进行了大量的实践探索，积累了丰富的实践经验，但农村集体经营性建设用地入市收益如何分配、如何使用的机制尚未健全。集体经营性建设用地入市收益使用不当极有可能导致资本与权力的勾结以及利益分配关系的扭曲，从而导致处于弱势地位的农民利益受损，社会稳定风险增加，势必影响乡村振兴的早日实现。
一、集体经营性建设用地入市收益使用存在的困境
虽然集体经营性建设用地入市已经合法，但建立健全集体经营性建设用地入市及其收益使用办法和细则仍然是一个亟待解决的重要问题，因为全国各地均要开展具体的入市及其收益分配使用工作。
第一，实现集体土地合法入市，暂无入市收益使用细则。新《土地管理法》第六十三条对集体经营性建设用地入市主体、方式和程序进行了规定，从法律上明确了集体经营性建设用地入市是合法的，但对入市收益如何分配和使用没有具体的规定，现行法律法规和细则也并未提及。然而，入市收益如何使用关乎集体经济组织发展、关乎集体经济组织成员的切身利益，亟需制定相应实施细则予以规范，从而为促进集体经济发展、乡村振兴、农民获益奠定基础。
第二，没有收益使用用途清单，镇村集体很难操作执行。目前，江苏试点地区（常州武进）入市收益管理办法规定了入市收益使用的大方向，并规定了区、镇、村集体等不同主体的收益分配办法，但对于集体经济组织收益部分并没有具体的收益使用用途清单。对于村集体入市净收益的使用规定是：可以折股量化到本集体经济组织成员，但不得直接分配，可用于发展生产、壮大村集体经济等有稳定收入来源的项目，改善本集体组织成员的生产和生活配套设施等农村公共服务，以及教育奖励、贫困户和老年人补贴等民生项目的支出。然而，用于发展生产、壮大集体经济的项目很多，目前没有明确的正面清单和负面清单，即哪些用途是可以使用的，哪些用途是明令禁止的。对于一些村集体经济组织准备开展的项目，到底属不属于规定用途，已有文件中并没有给予明确说明。因而，村集体就很难操作和执行，收益如何使用亟待明确。
第三，担心入市收益投资亏损，诱发农民矛盾社会风险。实际上，在江苏试点地区的调研发现，无论是村集体经济组织还是村民小组，入市收益使用还是以每年拿年利率6%的稳定利息为主，很少用于发展生产、壮大集体经济。因为村集体经济组织负责人担心投资收益受损，农民拿到的分红减少，进而引发农民上访等矛盾，增加社会风险。因此，无论是镇级领导还是集体经济组织负责人，虽然有进行投资的想法，但出于风险防控的目的，不敢轻易进行投资。
第四，政府相关部门无规可依，不敢轻易批准集体申请。由于没有入市收益使用的正面和负面清单，实际管理或操作部门也不清楚哪些用途可以使用、哪些用途不可以使用，导致这笔入市收益资金就一直“躺”在账户里，或者存到银行拿稳定利息。即便某些村集体申请用于投资类项目，相关部门也不敢贸然批准，主要是担心投资没有收益或者投资收益小于固定利率带来的收益，导致集体经营性建设用地入市收益资金使用困境。另外，由于村集体属于村民自治组织，应该由全体村民或村民代表大会集体决定，政府部门不应过多干预。
二、集体经营性建设用地入市收益使用原则
相对于入市之前的每年收取土地年租金而言，集体经营性建设用地入市出让相当于一次性获取了50年的土地租金。无论是区、镇级财政，还是镇、村集体经济组织和村民小组，可以短时间积累大量的集体经营性建设用地入市收益资金。但这笔资金不可以随意支出、任意支配，建议遵循以下原则进行使用：
第一，程序规范原则。这是集体经营性建设用地入市收益使用的最基本原则，各级收益主体获取的入市收益必须按照一定的程序去支取和使用这笔资金。比如征收的入市收益调节金全部由区级统一安排使用，使用时按照区与镇（街道）各50%（或一个规定的比例）安排使用，实行财政专户管理；镇级入市净收益应由镇（街道）集体经济组织（资产办）统一管理，未建立或不健全的由镇（街道）财政代管，并设立专户实行单独核算管理；村入市净收益作为集体积累，列入村集体公积公益金管理，同时在镇（街道）资产办建立集体经营性建设用地入市增值收益辅助账户，具体使用时需要向相关主管部门提出申请，符合规定的方可提取入市净收益本金，其它用途则不予使用。
第二，保值增值原则。该原则主要是针对集体经济组织获取的入市净收益，没有发生规定用途需要支取本金时，入市净收益按照《村民委员会组织法》中规定的程序，可分期分批拆借到区、镇两级政府，定向用于农村公益事业及公共服务基础设施的建设，不得用于投资股市、民间借贷等高风险业务。拆借到区、镇两级政府，资金收益率原则上不低于央行同期贷款基准利率，确保集体资产保值增值。在保值增值的原则下，入市净收益的具体用途可以包括购买一定年期国债、交给政府融资平台收取固定收益以及建设标准厂房用于出租等，以保证集体资产不减少、有增加。
第三，可持续性原则。该原则是指当入市收益用于规定用途（如用于村集体内部农村公共服务设施、公共基础设施建设和失地农民社会保障等）的时候，可以提取保存在镇（街道）财政专门账户的入市收益本金。当入市收益用于其他盈利性用途时，则不能随意提取本金，需要满足一定条件。该原则主要是为了避免“寅吃卯粮”，导致入市收益本金用完、后代没钱可用，无法享受集体经营性建设用地入市带来的改革红利。
第四，顺序使用原则。无论是各级财政获取的入市收益，还是集体经济组织、村民小组获取的入市收益，在使用过程中，要将入市收益的保障性功能置于首位（养老保障又优先于教育保障），其次是公益性用途（如修桥铺路、环境整治等），最后是投资性用途（如建设标准厂房、成立物业公司、进行金融投资、收购破产企业等）。
三、促进乡村振兴的入市收益使用具体建议
资金短缺是乡村振兴亟待破解的难题之一，集体经营性建设用地入市收益可以缓解乡村振兴战略资金缺乏的瓶颈。为盘活集体土地入市收益、做大农村集体经济、促进乡村振兴发展，必须对入市收益使用进行改革，尤其是明确具体用途清单。具体可以从以下几个方面展开：
（一）扩大集体建设用地入市规模，增强乡村振兴的基础
通过完善集体建设用地入市的相关法律法规体系，扩大集体建设用地入市规模，才能不断积累集体资本，从根本上增强实现乡村振兴的基础。根据2020年1月1日起实施的新《土地管理法》，制定相关细则或办法对集体经营性建设用地的入市原则、入市条件、入市范围、入市期限、入市方式、入市路径、入市流程、收益分配、司法裁判等内容进行规范和说明，使农村集体经营性建设用地入市流程、细节、收益使用有法可依。
从村、镇长远发展角度来考虑，可以不区分存量经营性建设用地和增量经营性建设用地，在维持先存量、再增量的入市秩序下，允许增量集体经营性建设用地合法入市。为了避免集体经济组织肆意改变土地用途作为经营性建设用地，可以明确新增建设用地的来源，如精细化整治中节省出来的闲置建设用地、客观上难以开垦为耕地的荒地或工矿废弃地等，可依法办理用地用途转变，经审批后作为土地整治新增集体经营性建设用地考虑其合法入市。同时，可以参考国有建设用地年度指标计划，制定集体经营性建设用地年度指标计划。
（二）优化入市增值收益分配管理，切实保障集体和农民利益
农民是乡村振兴最主要、最直接的感受者，保障农民利益，实际就是在稳固乡村振兴实施的成果。集体经营性建设用地入市改革的关键在于入市收益如何分配，这也是今后全国各地开展农村集体建设用地市场建设所要面临的重要难题。目前，试点地区的集体经营性建设用地入市增值收益分配办法较为固定，并且农民大多只能间接享受收益分配，收益分配标准还需优化。因而，需要明确入市收益用于保障性用途和收益性用途的比例，在确保保障性用途资金不被挪用的前提下进行入市收益资金的投资性运作。
当前，多数农村集体经济组织发展尚未成熟，集体资产、流转收益缺乏规范的管理和科学的监管，监管主体不明确，集体土地资产被侵吞或挪用的风险较高。对集体资产的管理可以尝试确立专门负责管理农民集体资产的行政管理部门，加强对农民集体改制、集体资产经营管理、集体资产监管与审查等公共事务的指导。但需对该部门的职责范围进行严格界定，并对其权力进行约束，以免出现政府干预农民集体合理自主组织与自主治理的现象，反而侵害农民集体财产。对于农民权益的保护，要建立能够快速反应的申诉机制，并制订相应的权益保护制度以及惩处条例，对于侵犯农民权益的行为进行严厉处罚，有效保护农民权益。当集体投资的企业出现破产或存在金融风险时，要将集体经济组织置于优先受偿地位，以保障其资金安全。
（三）明晰入市收益使用用途，盘活资产壮大集体经济
目前，农村集体经济组织获得的入市净收益主要有两大用途：一是用于公益性支出，如公益事业、道路交通等基础设施建设、水电气、文化体育广场建设等；二是保障性支出，如失地农民保障、医疗保障、60岁以上老人养老保障等。除此之外，主要收取固定利息。集体经济组织入市净收益的社会、生态收益收效显著（环境改善、道路交通建设、美丽乡村建设等），但其经济收益则收效甚微。因此，应制定入市收益本金提取使用的详细用途目录。明确入市收益可以使用的具体用途（即正面清单）和明令禁止的具体用途（即负面清单），只要村集体经济组织在规定的用途之内或者不属于违规用途使用入市收益时，相关部门都要给予批准。
促进乡村振兴的关键是要做大农村集体经济，因而需要对入市收益使用进行改革，允许集体经济组织探索入市收益使用途径，以盘活集体资产，扩大经济收益。比如在明确入市收益用于公益性用途、保障性用途和收益性用途比例的基础上，村集体经济组织可以将部分入市收益本金用于标准厂房建设、物业公司建设、公共租赁住房建设、企业入股、破产企业收购等。在一定程度上增强村民自治的权利。比如对于存在一定风险的投资项目，如果全体村民代表签字同意，那么也应当允许集体经济组织提取本金，由村集体经济组织（村民）自负盈亏。
（四）实现同地、同权、同价、同责，建立乡村振兴权责统一机制
传统土地征收出让方式下，土地增值收益主要由市、区级政府获取。与之对应，市、区级政府也承担了土地征收、基础设施开发建设过程中的几乎全部资金。集体经营性建设用地入市后的增值收益主要由区级政府、镇（街道）政府、镇集体经济组织、村集体经济组织等共同获取。在“同地”“同权”“同价”“同责”思想指导下，基础设施建设所需资金的投入主体也应该发生变化。
具体来讲，应该建立区政府、镇政府、镇集体经济组织、村集体经济组织等多方主体共同分担机制，共同承担入市土地的基础设施建设、公共服务设施建设开发成本。鉴于集体经济组织不断发展壮大才能使农民长远受益，具体实施过程中，可由区政府和镇政府主导牵头，负责入市土地的基础开发建设，集体经济组织可适当辅助。
作者简介
李永乐：现代服务业智库研究员，南京财经大学副教授
丁琳琳：现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师
