我国粮食流通体系应对突发公共事件的能力评价与优化对策
（光明网-学术频道2020-03-11刊发）
钱煜昊 王金秋 张为付
2020年初开始席卷全国的新型冠状病毒肺炎，使如何有效应对突发公共事件成为我国政府和民众最为关注的热点议题。在“新冠”肺炎疫情下，粮食领域也一度出现了运行失序的苗头。社会各界出于对疫情的恐慌开始大量抢购和囤积粮食，粮食的应急供应一时成为了仅次于口罩供应的社会焦点，这显然是对我国落实粮食安全国家战略的重大考验。党中央在新中国成立以来便从未停止对粮食应急调拨问题的探索。习近平总书记在2013年12月召开的中央农村工作会议上再次强调“要管好用好储备粮，这是保百姓饭碗的粮食，不能平时老说库盈囤满，真到急用却拿不出来。”
为更好地应对将来可能发生的突发公共事件，本文将从粮食流通体系包含的政府粮食储备体系、社会粮食储备体系和粮食物流体系三个方面剖析目前我国粮食物流体系的现状和和应对突发公共事件的能力，并提出在应对突发公共事件视角下优化粮食流通体系的对策建议。
一、我国政府粮食储备体系的现状
自新中国成立以来，党中央就一直在不断探索如何建立完善的政府粮食储备体系。我国现行的储粮体系形成于1990年，国务院在当年决定建立国家专项粮食储备制度，同时要求各省级政府建立地方粮食储备，并按照“以销定储、口粮为主、央地协同、动态调整”的原则确定政府粮食储备规模总量。政府粮食储备由中央储备和地方储备两个部分组成。从储备粮的功能上看，中央储备是中央政府用于调节全国粮食供求总量、稳定粮食市场、应对重大自然灾害或其他突发事件等情况的粮食，是全国或较大范围内应大灾、守底线、稳预期的“压舱石”；地方储备是地方政府用于调节区域粮食市场和应对区域性粮食应急状况的粮食，是区域内保供应、稳市场、保安全的“第一道防线”。
二、我国政府粮食储备体系应对突发公共事件的能力评价
政府的粮食储备能否满足突发公共事件发生时的应急需要，可以从粮食的储备总量、储备设施、储备结构和应急转化能力四个方面是否能满足社会需求来判断。
第一，从粮食储备的总量角度看。联合国粮农组织提出库存消费比不应小于18%的粮食安全警戒线，这是按照各品种粮食生产年度综合测算的全社会最低库存量。习近平总书记曾指出，“国家粮食储备适当多储一点、多花一点钱，安全系数高一点是必要的，但也要讲性价比、讲效率效益。”在总书记的该指导思想指示下，目前我国政府储备占消费总量的比已超过25%，在粮食储备总量方面没有问题。
第二，从粮食储备硬件设施角度看。新中国成立后，为满足库容和和仓储技术更新的需要，党中央分别于1950年~1952年、1953年~1959年、1969年~1977年、1983年~1987年、1991年~1995年与1998年~2005年间先后6次对粮仓进行了大扩建和大修整，使如今我国的粮食储备硬件设施无论在仓容还是技术上都已能基本满足社会经济发展需要。
第三，从粮食储备的结构角度看。由于当前我国粮食收储制度存在历史遗留问题，以及地方和中央储备之间协同运作机制尚未完全建立，粮食的储备结构不合理问题已成为我国现行粮食储备体系面临的主要矛盾。一方面，有些省份储备的品种和当地消费习惯不匹配，使得在发生突发公共事件时，粮食消费过度依赖于主产区的粮食调运；而另一方面，一些省份则过量储存粮食，严重增加了政府的财政负担。
第四，从粮食储备的应急转化能力角度看。由于政府储备的粮食绝大多数为原粮，当突发公共事件发生时，政府需要第一时间将原粮快速制成成品粮供应灾区，因此粮食储备的应急转化能力至关重要。截至2018年底，我国共有成品粮加工企业14614家，其中，粮油应急加工企业4154家。具体情况见下表1。由表1可发现，虽然我国的粮油应急加工企业总数较多，但也与政府粮食储备一样存在品种间的结构性问题。如小麦的应急加工企业数量占到了小麦成品粮加工企业总数的41.62%，但作为同样重要的大米和植物油，两者的应急加工企业相对于成品粮加工企业的占比则仅分别为26.23%和26.08%。
综上所述，目前我国现行的政府粮食储备体系基本能在平常时期有效保障全国的粮食安全。但由于在粮食储备和粮食应急加工方面存在结构性问题，因此在发生突发性公共事件时部分地区可能会面临成品粮短缺的压力，这对我的粮食物流体系是个极大的考验。
三、我国社会粮食储备体系的现状
社会粮食储备是指所有权或使用权不属于中央或地方政府的粮食储备，权益主体为涉粮企业、农户和城镇居民，具体分为企业商品粮储备、农户粮食储备和城镇居民粮食储备三类。随着粮食收储制度改革的深入推进，政府事权粮食库存将逐步趋于合理，市场在粮食资源配置中将发挥决定性作用。根据国家粮食和物资储备局粮食储备司的统计，截至2017年12月末，我国社会储粮总量约3亿吨，相当于全国居民6个月的粮食消费量。这其中，绝大部分为企业商品库存和农户储粮，城镇居民存粮仅不足1000万吨。区分品种来看，稻谷和玉米的社会储粮数量都超过了1亿吨，小麦约5000万吨，大豆和其它杂粮的社会储存则较少。
（一）我国企业商品粮储存现状
企业商品粮库存是企业为满足经营和加工需要而储存的、拥有所有权和使用权的粮食库存。根据国家粮食和物资储备局粮食储备司在2005-2017年间的统计数据，其库存水平一般在0.5-1.0亿吨之间波动。
受粮食生产、收储政策、产业发展等因素影响，近年来我国的企业商品粮库存呈现出以下三个变化特点：第一，是企业商品粮食库存占粮食总库存比重逐年下降；第二，是企业商品粮食库存与国际市场食品价格关联度逐步提高；第三，是企业商品粮库存总量和品种结构存在季节性变化。根据企业商品粮库存的以上三个特点，可以发现其存在总量逐年递减和波动幅度较大两个问题。就目前来看，企业商品粮库存虽然总量较大，但政府如不加以正向引导，其应对突发公共事件的能力正向着逐步减弱的趋势发展。
（二）我国农户粮食储备现状
根据国家粮食和物资储备局2017年底的调查数据显示，现阶段农户的存粮行为在地区分布、收入相关性和变化趋势等方面存在以下两个主要特点：第一，是粮食主销区的农户粮食储备不足，显著低于粮食主产区和产销平衡区。截至2017年底，我国13个粮食主产区的农户粮食储备占全国农户粮食储备总量的64%，11个产销平衡区占29%，7个主销区则仅占7%。在农户人均粮食储备方面，粮食主销区和产销平衡区都在175千克左右，而粮食主销区的农户人均粮食储备量仅90千克，约为粮食主销区和产销平衡区的一半。第二，是农户的粮食储备意愿在逐年减弱，人均粮食储备呈下降趋势。如2017年与2016年相比，农户的粮食储备总量下降14%，三大口粮粮食储备量均有所降低，其中稻谷下降幅度最大，减幅达22%，小麦减幅为18%，玉米减幅则为5%。这可能也与经济发展改变了农户的粮食储备理念与饮食结构有关。
（三）我国城镇居民粮食储备现状
调查数据显示，截至2017年末，全国城镇居民粮食总量仅不足1000万吨，其中近六成的粮食储存品种为大米（稻谷），可见大米是城镇居民储存的主要粮食品种。按2017年度全国粮食供需平衡调查结果测算，2017年末城镇居民粮食储备总量尚不可满足城镇居民一个月的口粮消费，粮食主销区的城镇居民存粮总量甚至仅相当于13天的口粮消费量。但虽然储备总量小，城镇居民的粮食储备结构却相对于政府要明显合理得多。根据2017年末国家粮食和物资储备局的调查数据，新疆、河南、山东、河北等传统面食消费区的城镇居民小麦储备量居全国前四位，江苏、广东、浙江、湖北、河南等传统大米消费区的城镇居民稻谷储备量居全国前五位，具体见表2。
四、我国社会粮食储备体系应对突发公共事件的能力评价
我国的社会粮食储备虽然在总量上要远小于政府粮食储备，但其具有政府储备所不具备的两大优点。首先，是社会粮食储备相较于政府储备响应更为迅速。不管是企业商品粮储备、农户粮食储备还是城镇居民粮食储备，在易获得性上都相较于政府粮食储备有先天优势。其次，是社会粮食储备相较于政府储备结构更为合理。尤其是由表1反应的城镇居民粮食储备，由于是自备粮，因此在发生突发公共事件时都能形成有效储备，不存在与饮食习惯不匹配的问题。但同时也不得不看到，我国的社会粮食储备体系还存在几个关键性问题。第一，是社会粮食储备总量不足；第二，是企业商品粮食库存比重偏低；第三，是农户粮食储备总量逐年降低的趋势难以逆转。
综上所述，在发生突发性公共事件时，我国的社会粮食储备体系能对政府粮食储备体系起到重要的补充作用，在短时间内甚至比政府粮食储备体系的作用更大。但我国的社会粮食储备体系目前有走下坡路的发展趋势，亟待政府出台相关政策进行正确引导。
五、我国粮食物流体系现状及其应对突发公共事件的能力评价
（一）我国粮食物流体系的现状
自20世纪60年代至今，我国的粮食物流体系建设主要以包粮运输向散粮运输转变和粮食物流通道搭建为两个主攻方向。由于粮食的包粮运输模式具有成本高、效率低、损耗严重和对粮食品质影响大等缺点，因此粮食运输的散粮化发展是大势所趋。截至目前，我国通过启动“机械化骨干粮库项目”和“利用世界银行贷款改善中国粮食流通项目”建设，以及落实国家发展和改革委员会2008年制定的《粮食现代物流发展规划》，已在全国初步建成主要散粮物流通道、物流节点和物流网络，基本具备主要跨省粮食物流通道的散储、散运、散装、散卸和流通环节的供应链管理能力。而在粮食物流通道搭建方面，我国已初步形成了水路运输、铁路运输、公路运输、“铁水联运”和“公水联运”等相结合的粮食内贸运输模式，并形成了包括东北通道、黄淮海通道、长江中下游通道、华东华南沿海通道、西南通道和京津冀通道在内的6大粮食物流通道。这6条通道在地理位置上分布合理，运力也有充足的保障，在国家宏观层面基本解决了粮食的全国性调运问题。
（二）我国粮食物流体系应对突发公共事件的能力评价
自改革开放以来，我国虽然在粮食物流体系建设方面取得了巨大成就。尤其是在粮食的运力发展方面，仅6大粮食物流通道的粮食流通量就达到了3.35亿吨，占2017年我国的粮食总产量6.18亿吨的54.2%。粮食流通的运力十分充足，在正常情况下足以保障我国的粮食跨地区调运需求。
但同时不得不看到，我国的粮食物流体系依然存在两大问题。首先，是在硬件设施方面，我国的粮食物流设施存在关键节点设施落后和跨物流通道衔接度低的问题。部分关键节点、粮食物流园区散粮接发设施落后、接发能力不足，尤其是在在粮食跨通道甚至跨省运输时，运输工具标准不匹配和公路、铁路、海运等领域的运输设备标准不统一问题，严重影响了粮食在运输过程中的衔接。如根据国家粮食和物资储备局2014年的调查发现：当粮食在省内运输时，粮食的散装化（包括集装箱运输，下同）率超过了90%，几乎与发达国家持平；而当粮食运输需要跨省时，则散装化率将降至不足40%，下降幅度超过了50%，粮食的运输效率明显下降。具体见下图1。其次，是在制度设计和运行管理方面，我国的粮食物流体系缺乏顶层设计，运行管理的集约化、规模化、网络化程度也较低。由于我国粮食物流资源分属不同的行政区域，使得其存在物流运营管理各自为政的现象，从而不能最大程度发挥粮食物流硬件设施的功效。由此可见，虽然在平常时期，我国现阶段的粮食流通体系能基本满足粮食安全需求，但上述两大问题使我国跨区域调度粮食的效率明显偏低，尤其是在发生严重突发性公共事件时，很可能凸显出粮食紧急跨省供应能力不足的问题。
六、总结与对策建议
（一）总结
我国的粮食流通系统在总体上能满足应对突发性公共事件的需求，但也存在一些有待于优化和完善的关键问题。第一，是在政府粮食储备体系建设方面，政府在粮食储备品种和加工转化能力方面存在结构性缺陷，导致在发生突发性公共事件时部分地区可能会面临成品粮短缺的压力。第二，是在社会粮食储备体系建设方面，虽然我国的社会粮食储备体系目前运行尚可，但其发展出现了明显的走下坡路趋势，亟待政府出台相关政策进行引导。第三，是在粮食物流体系建设方面，存在粮食物流设施跨地区衔接度低和物流管理制度缺乏顶层设计两大问题，使我国的粮食物流资源无法得到充分利用。如想在未来应对突发公共事件时做到万无一失，还需要就以上三个方面对粮食流通体系进一步优化。
（二）对策建议
为应对未来可能发生的突发公共事件，更好地保障我国粮食安全战略的实施和经济目标的实现，就如何提高我国粮食流通体系应急保供能力提出以下对策建议：
第一，优化中央和地方的粮食储备结构。在确定地方储备的数量和品种时，应遵循既要覆盖大中城市，又要覆盖敏感地区、市场易波动地区、灾害频发地区、民族地区以及库存薄弱和缺粮地区的原则，这样才能充分发挥区域应急保供的“第一道防线”作用。在地方储备合理布局的基础上，应加快研究优化中央储备区域布局和品种结构的方法。一方面，可根据各地区的粮食消费习惯为在各地区存放部分补充储备；另一方面，应将中央储备的主体布局在粮食主产区。该布局形式既可以方便轮换、节约成本，也便于粮食的收购。在具体操作上，鉴于政策性粮库还需要2~3年才能将粮食消化到合理水平，政府可待库存消化到一定的合理水平后进行跨地区的仓库间存粮置换。这样既不会冲击市场，也可通过跨省轮换、品种串换等方式，逐步优化中央储备粮的地区布局和品种结构。
第二，促进粮食储备主体多元化发展。首先，可通过粮食流通市场化改革理顺价格关系，引导粮食加工企业、饲料生产企业等入市，推动形成多元主体积极参与粮食收购储存的流通新格局。其次，可鼓励粮食经营者创新粮食收储模式，通过订单、入股等方式，打造农民和企业风险共担、收益共享、长期稳定的利益共同体，以市场化方式优化社会储粮结构布局。再次，可在稳步推进农业适度规模经营的同时，对农业合作社和种粮大户建设粮食仓储设施给予必要的支持，引导粮食生产者特别是新型农业经营主体参与粮食流通，促进粮食生产和流通的深度融合。
第三，科学指导农户和城镇居民储粮。首先，在农户的粮食储备方面，建议在加强研究和调查的基础上，因地制宜推广应用家庭储量器具和储藏技术，改善农户储粮条件，减少产后损失，引导农民储粮备荒。其次，在城镇居民粮食储备方面，应根据城镇居民储粮空间有限的特点，在粮食主销区搞好粮食应急供应网点建设，增加加工、供应网点，确保在特殊、突发等应急情况下，城镇居民的粮食消费需求能够及时得到满足。
第四，提高粮食跨区域、跨通道和跨方式的衔接度。一方面，政府应按照粮食物流“十三五”规划的精神，在“两横、六纵”八条产销跨区域调运的铁路、水运等干线通道上选点集中布局主要承载国家粮食干线调运的核心层级粮食物流枢纽，并实现向区域进行分拨等核心组织功能。另一方面，应围绕产业聚集地和市场集中地，集约归并现有的粮食物流设施，在统一运输工具和公路、铁路、海运等领域运输设备标准的基础上提高物流辐射组织能力和辐射空间范围，建设有利于区域粮食集中和规模化运作的区域性粮食物流枢纽。
第五，加强粮食物流集约化、规模化、网络化协同。一方面，要用统一的制度框架将我国分属不同行政区域的粮食物流资源有效归结，形成合力，杜绝粮食物流运营管理各自为政的现象，从而最大程度发挥粮食物流硬件设施的功效。另一方面，也要在探索制度和模式创新时立足我国实际，不能照抄美国、加拿大等服务于 “出口导向型”粮食物流体系的制度模式。
作者简介
钱煜昊：省重点培育智库、现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师
王金秋：省重点培育智库、现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师
张为付：省重点培育智库、现代服务业智库首席专家，南京财经大学教授
原文链接
https://share.gmw.cn/www/xueshu/2020-03/11/content_33639207.htm
