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摘要：与相邻经济区相比，淮海经济区具有典型的跨边界特征，综合经济实力较弱、地区差异明显、城镇化水平低，目前正处于区域经济一体化的加速阶段。近年来在融入国家战略方面，仍面临区域空间结构组织的战略不明显，结构松散；空间发展的离心力大于向心力，缺乏凝聚力；城市实力弱，缺乏高辐射带动的龙头城市；城市功能协同性差，产业结构趋同较为严重等问题。为此，建议明确区域空间组织战略，打造具有示范效应的“淮海模式”；通过基础设施联通、人才交流、生态协作等开展核心区城市合作，提高凝聚力；打造龙头城市，提升徐州的城市辐射和扩散力；建立合理可持续的区域产业体系，加强区域规划衔接。 |
1986年，基于自然资源和传统文化的一致性，国家初步设立淮海经济区。淮海经济区是一个分割管理的省际边界区域，涵盖山东、河南、安徽4省的 20个地级市，面积17.8万平方千米，人口1.2亿，约占全国总面积的1.8%和总人口的9.3%，其中心城市为徐州。淮海经济区地理位置极其重要：北连京津冀，南接长江经济带，区域内东陇海经地区是我国主体功能区规划确定的12个重点开发区域之一；同时位于亚欧大陆桥最东端，承接着中国经济东靠西移接力站的重任；又地处“一带一路”交汇区域，是“丝绸之路经济带”向东开放的前沿阵地。
淮海经济区虽已经成立三十年，比浦东开发区早，但由于主要依靠四省20个地市行政推动合作，缺乏市场的依存度，活力不够，整体经济比相邻的长三角经济区和环渤海湾经济区落后很多，成为中国沿海区域经济发展的软肋。 2010年5月，国务院正式批准实施的《长江三角洲地区区域规划》明确提出：“编制南京都市圈、淮海经济区区域规划，促进周边地区加快发展”，为淮海经济区上升为国家战略赢来重大机遇。将淮海经济区规划建设纳入国家区域发展战略，不仅是深入贯彻国家“十三五”时期五大发展理念的具体体现；同时也会促进长三角地区与中部地区的合作与互动，补齐东中部发展短板，培育区域经济新的增长点。
一、淮海经济区的发展现状
淮海经济区素有“中国柔软的脐部”之称。之所以称之为中国的“脐部”，一是因为它在我国版图上的重要位置相似于脐部之于人，二是因为它长期受到国家政策的忽视亦似隐蔽的脐部之于人；之所以称之为“柔软”，则是因为其发展水平薄弱和落后，不够坚挺。核心区具有淮海经济区的典型特征。
(一)综合经济实力弱
2016年，淮海经济区核心区地区GDP为21106亿元，财政总收入2061亿元，固定资产投资18175亿元，三大产业结构中第一产业比例相比发达地区来说较高，而第三产业比例较低，处于工业化发展中期阶段。对外开放程度较低，实际利用外资总额为54.5亿元，其中枣庄和商丘仅为2亿元左右，区域发展的外源动力小。GDP从2010年11239亿元上升到2016年的21106亿元，经济水平上升明显。固定资产投资水平六年期间也翻了一倍多，另外实际利用外资水平稳中有升，在2013年突破了50亿大关。但同我国发达经济区相比而言经济实力略显薄弱，2016年淮海经济区GDP总值仅占长三角地区GDP的17%，京津冀地区GDP的28%，珠三角地区GDP的31%，在经济实力上还有很大发展空间。
（二）地区差异明显
淮海经济区按城市化类别可分为苏北、鲁南、豫东、皖北四大板块。首先，一类市县全部位于苏北和鲁南地区，除周口市、开封市、商丘市、淮北市、蚌埠市外，二类市县也全都位于苏北和鲁南。苏北地区一类市县两个，占苏北地区市县数的6.9%，二类市县也为2个，三类市县9个，占31%，四类市县16个，为55.2%。鲁南地区一类市县1个，占鲁南地区全部市县的2.4%，二类市县有11个，占26.8%，三类市县有7个，为17.1%，四类市县21个，为51.2%，仅曹县一个五类地区。皖北地区有21个市县，其中淮北市和蚌埠市属于二类地区，阜阳市和界首市属于三类地区，有14个市县属于四类地区，其余3县属于城市化水平最为落后的五类地区。豫东地区的24个市县中除周口市、开封市和商丘市外，其余分别属于四类和五类地区。可见，苏北和鲁南地区城市化发展水平最高，皖北次之，豫东最差。
（三）具有典型的跨边界特征
淮海经济区位于苏、鲁、皖、豫四省的边缘交界地带，其核心区8市远离所在省的政治经济文化中心，边界分割严重。总共跨越4省，涉及8个地级市、26个县(市)、20个市辖区，为国内跨越省级行政区数量最多的跨界经济区。行政区经济边缘衰竭性突出，行政区划体制较为复杂，外受跨省行政区划的刚性约束，内受“行政区经济”的硬性壁垒限制，城市间横向联系薄弱，相互间的协调与整合难度大。
（四）处于区域经济一体化的加速阶段
核心城市徐州是全国重要的综合性区域交通枢纽，是经济区内实力最强、功能最完备的特大城市，初步具备跨地区集聚辐射的能力，处于经济中心地位。徐连城镇发展轴（东陇海铁路沿线，包括连云港、东海、新沂、邳州、徐州、萧县、砀山等城市）、枣徐宿（州）城镇发展轴（京沪铁路沿线，包括枣庄、徐州、淮北、宿州等城市）和宿（迁）徐丰沛城镇联系通道（包括泗阳、宿迁、睢宁、丰县、沛县等城市）正在形成。
（五）城镇化水平低
淮海经济区核心区一直是我国传统的农业区域和农副产品生产基地，农村人口基数大、密度高，城市化率低，城市化进程缓慢。城市密度小。淮海经济区核心区共有大、中、小城市15个，其中地级市8个，县级市7个(新沂、邳州、曲阜、邹城、兖州，滕州、永城)，城市数量较少，密度低，仅为1个/3202km2
二、淮海经济区融入国家战略存在的问题
近年来，淮海经济区一直响应国家政策，紧抓“经济发展带”和“一带一路”战略机遇，加强对外合作，积极为国家战略发展打下坚实基础。但是，面对当今中国各发达经济区的飞速发展的态势，淮海经济区融入国家战略仍存在诸多亟待解决的问题。
（一）区域空间结构组织的战略不明显，结构较为松散
鲜明的空间组织战略是保证区域空间结构重组高效率的前提。我国沿海地区的三大经济圈（长三角经济圈、珠三角经济圈和环渤海经济圈），都具有长期的区域空间组织和拓展的战略意图，具体表现在都有核心区域一体化的长远规划、明确向内地拓展市场空间和生存腹地的战略目标、空间体系内部的垂直分工安排和与相邻经济圈之间的水平协作机制等。淮海经济区位于我国东、西、南、北部的交错地带，又受行政区划的影响，存在不明朗的空间关系，加之四省都没有把这块边缘地区作为发展重点来抓，使其成为相对弱小的经济空间，内部空间结构的整体性受到严重干扰，以至淮海经济区难以成为真正经济意义上的“经济区”。在区域空间组织战略意图不明确的影响下，淮海经济区空间结构较为松散，城市间的经济交流与技术合作较少，货物流、资金流、信息流等在经济区内流动不明朗，没有形成明显的秩序。
（二）空间发展的离心力大于向心力，缺乏凝聚力
淮海经济区位于苏鲁豫皖四省交界之处，内部的四大板块鲁南、苏北、豫东、皖北距离各自的经济与政治中心都较远，但毗邻我国沿海经济核心区，受沿海经济核心区的影响较大，淮海经济区整个空间发展也就不同程度存在“离心化”发展趋势。特别在从各地市经济联系的主动方向来看，日照、临沂、泰安在向东发展，对接融入山东半岛；苏北盐城、淮安向南发展，融入长三角；蚌埠向东、向南发展，融入南京都市圈和合肥都市圈；开封向西发展，融入中原城市群，促使淮海经济区各地市难以“抱团发展”，形不成区域经济发展的合力，离心化明显。
（三）城市实力弱，缺乏高辐射带动的龙头城市
任何一个区域经济的发展都需要一个中心城市作为引擎和增长极，通过集聚扩散和扩散作用带动整个区域经济发展。淮海经济区城市数量可观，但城市实力较弱，辐射和带动能力差，尤其缺乏高集聚能级的龙头城市。在以2015年地区生产总值为依据的“中国城市最新经济实力排行榜”中，淮海经济区仅有徐州、济宁、临沂、盐城、泰安、淮安、菏泽、枣庄、连云港和宿迁名列其中，最好的徐州以约5250亿位列33名。一方面，徐州等十个城市虽然是淮海经济区实力最强的城市，但科技和经济实力还不够强大到辐射整个淮海经济区；另一方面，这些城市本身产业层次不高，使其经济效益与周边城市处于同一水平，由于没有有效的合作和分工，城镇群体的分工就停留在与周边城镇争夺同样的产业（品）市场上，从而影响整个地区整体经济竞争力的提高。
（四）城市功能协同性差，产业结构趋同较为严重
由于受经济发展水平的影响，淮海经济区各城市职能综合结构雷同，城市功能辐射力差，以服务本行政区范围为主，城市功能协同性相对较差。与城市功能协同性较差相的对应的是，淮海经济区产业结构趋同性较为严重，产业发展层次低。淮海经济区中20个城市把纺织服装和食品加工业作为重点发展的产业；10个以上的城市要重点发展的共同产业有9个，分别是纺织服装、食品加工、化工、机械、医药、电子信息、建材、电力、新材料。显然，淮海经济区内产业集中度不高，过多的城市在发展相同的产业，这必然引起城市间激烈的市场竞争，城市间分工不充分，没有形成合力的分工体系，区域经济协调发展存在着产业结构的制约。
三、淮海经济区融入国家战略的对策建议
（一）明确区域空间组织战略，提高空间结构重组效率
淮海经济区除在政策、投入、项目等方面争取国家支持外，在破除行政区划、政府职能和地方政府行为对区域经济社会发展的刚性约束上，争取获得“先行先试”的权利；将淮海经济区建设作为各省的发展战略,成立由四省共同组成的协调机构，负责区内政府合作省际协调；尝试创造“后发地区的区域经济一体化模式”，即在省际边缘区形成具有范本效应的“淮海模式”，着力打造国家“省域边缘区域联动发展样板区”、“跨省连片资源枯竭区域可持续发展试验区”、“欠发达革命老区转型发展先行区”；以共建共享为原则，通过规划共绘、交通共联、产业共兴、市场共构、环境共育、品牌共推、机制共建、社会共享等途径，共同推进经济区建设，促进区域协同发展。
（二）开展核心区城市合作，提高凝聚力
一是加强基础设施互联互通，将空间优势变成合作优势，保持路网建设的协调一致。二是加强区域人才交流，有计划、有组织地互派科技和管理人才进行学习培训、挂职锻炼，建立科技交流合作有效平台，实现创新资源的有效利用和共享。三是进一步加强区域生态协作，完善环境保护联动机制，加强区域内河流污染治理、大气污染防治、秸秆综合利用和禁烧、城乡环境治理等方面的合作。积极抢抓国家一系列重大规划，不断深化对外贸易协作，共同争取国家和四个省级层面对淮海经济区核心区一体化的支持，努力推动淮海城市群纳入全国城市群发展战略。
（三）打造龙头城市，扩大辐射力
徐州作为淮海经济区的中心城市，其历史文化厚重，地理位置优越，进一步将徐州打造为整个经济区的龙头城市，提升徐州的城市集聚与扩散能力，辐射带动周边城市发展。一是再造传统交通物流优势，以综合性交通横贯为支点，加快构建 “五通汇流”——即高铁、高速公路、国际机场、京杭大运河和输油管道的现代交通物流大格局，保证商品、资本、信息、人才在淮海经济区内自由充分流动。二是创造产业优势，通过“四新经济”发展，瞄准产业价值链高端，以生物技术、人工智能、3D打印等新技术为支撑，推进徐州产业向中高端迈进。三是打造合作平台优势和双向辐射优势，优化经济、商贸、金融、科技、文化、生产要素等的配置，进而推动淮海经济区与长三角、珠三角、环渤海经济圈等发达区域的分工合作。
（四）合理建立区域产业体系，加强区域规划衔接
一是根据各地资源禀赋，确立区域产业分工。基于淮海经济区内各次级区域的区域优势和传统优势产业，明确区域产业分工的基本框架。二是淘汰落后产业，促进产业转型升级。淘汰落后产业，形成更科学、更高效、更具可持续性的产业结构。对济宁、枣庄、淮北、宿州等矿业城市来说，产业转型升级更具有紧迫性。这些城市已形成“资源依赖型”的经济结构，随着煤炭资源逐渐枯竭，存在较大“矿竭城衰”风险，产业结构调整成为规避这种风险、解决城市结构性危机的关键。矿业城市的产业转型是一项复杂的系统工程，可参照德国鲁尔区和法国洛林区城市转型的成功经验，采取发展新兴产业、促进产业多元化、培育新的主导产业、人员培训与再就业等方法。三是认清发展阶段，积极接受产业转移。产业寿命周期理论和产业梯度推移理论认为，产品达到成熟阶段后，相关产业会从高梯度区向低梯度区转移。以人均GDP、就业结构和城市化水平等为判断指标，淮海经济区目前处于工业化初期至中期阶段，相对于附近相对发达的长三角经济区、环渤海经济区和半岛经济区，淮海经济区还处于低梯度区。所以，在技术相对落后并且资本不足的情况下，有选择地接受高梯度区的产业转移将是优化区域产业结构有效方法。四是加大研发投入，壮大地方主导产业。把握智能化、绿色化、可持续化的产业发展趋势，客观分析区位条件、资源禀赋、传统产业等区域内部要素，科学评价国家产业政策、市场需求结构变化、区际产业分工及联系等外部环境，并坚持较长的产业链、广阔的市场分布、较高的生产率上升率等选择原则，培育产业聚集环境，积极开拓外部市场，通过研发创新壮大地方主导产业，实现经济跨越发展。
