摘要：江苏省粮食补贴总体规模不断扩大，粮食生产补贴效果显著，粮食生产补贴模式呈现多元化，粮食生产补贴计算方式灵活多样，粮食生产补贴强化了对地力保护。但仍面临粮食生产补贴对象错位，粮食生产补贴力度不足，粮食生产补贴宣传存在盲点，粮食生产补贴计算易产生漏洞等问题。为此，建议完善现有粮食生产补贴政策，向种粮大户倾斜；进一步提高粮食补贴政策的力度；加大宣传力度，让粮食补贴政策深入民间；相对稳定粮食生产补贴计发标准。

粮食是农业的重要组成部分，也是国家发展的基石，关系到我国经济社会发展的全局，因此对粮食的相关政策是我国政府历年制定农业政策时首先要考虑的环节，我国已经建立了比较全面的粮食生产支持政策体系。2016年起，实施多年的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴农业“三项补贴”并为一项——农业支持保护补贴。根据国家部署，江苏省将全面开展这项改革，支持耕地地力保护，推进适度规模经营。

一、我省粮食生产补贴的现状与特点

(一)粮食补贴总体规模不断扩大

江苏省自2001年开始全面推进农村税费改革，逐年减轻农民负担。2003年江苏省新增1.26亿元专项补助，2004对农民进行粮食直接补贴，2004年下半年安排5000万元用于苏北五市28个小麦主产县（市、区）农民推广优质专用小麦良种补贴，补贴面积500万亩，每亩按播种量补贴10元。十多年来，对农民的各项补贴金额不断增加，补贴面积也从最初的部分补贴到全部补贴。2014年江苏省省级一般公共财政预算支出中，用于粮食生产等农业支出达183.7亿元，其中发放粮食直补资金6.2亿元，农资综合补贴54.4亿元，良种补贴11亿元。

（二）粮食生产补贴取效果显著

江苏省粮食播种面积从2001年的4886.66千公顷增长到2015年的5424.64千公顷，其中小麦增长最为明显，从2001年的1712.81千公顷增长到2015年的2178.83千公顷。粮食总产量从2001年的2942.05万吨增长到2015年的3561.34万吨。农村居民家庭人均纯收入从2001年的3785元增加到2015年的16257元。尽管说这些指标的增加来自于多方面的原因，但是不能否认的是粮食补贴政策起到了关键的作用。

（三）粮食生产补贴模式呈现多元化

2016年之前，江苏省农业“三项补贴”面积分别计算，种粮农民直接补贴统计水稻种植面积，农资综合补贴由省里给各县核定面积，农作物良种补贴则计算水稻、棉花、小麦、玉米、油菜、花生种植面积，而现在直接发放给农民的补贴与耕地地力保护挂钩，明确撂荒、改变用途等耕地不纳入补贴范围，以保护耕地地力，实现“藏粮于地”。同时，统一资金审核和发放程序，减少工作环节，可减轻基层负担，节约时间和成本，提高工作效率。还可调整部分补贴资金，建立农业担保体系，撬动金融、社会资本支持农业发展。

（四）粮食生产补贴计算方式灵活多样

江苏省各市、县（市）补贴计发依据有四种：二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积、粮食种植面积，具体以哪种类型面积或哪几种类型面积，每亩具体补贴标准，由各市、县（市）结合本地实际自行制定。各地制定的实施方案要报省备案，明确采用的补贴面积依据、补贴标准、补贴工作流程及补贴发放到户的时间安排、保障措施等。各地必须确立统一的补贴依据和补贴标准。

（五）粮食生产补贴强化了对地力保护

江苏省农业支持保护补贴的对象和范围非常明确，就是指拥有耕地承包权的种地农民。而已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田，如果改变用途，转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等，不再享受政策补贴。将这几种情况排除补贴范围，就是突出对耕地地力保护的支持。

二、我省粮食生产补贴中存在的问题

（一）粮食生产补贴对象错位

按照江苏省目前的有关实施方案，补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民。理论上，经营权发生流转时，双方应签订土地经营权流转协议，并在协议中明确补贴资金受益方，补贴发放对象以土地经营权流转协议中明确的补贴资金受益方为准。然而，实际抽样调查中发现签订合约双方往往并没有涉及补贴的归属问题，补贴直接发放至拥有耕地承包权的农民一卡通（折）中，真正种地的农民并没有得到相应的补贴，且土地流转价格并未因此而降低。也就是说，补贴在实际操作中，逐渐与粮食生产脱钩，成本补贴逐渐演化为收入性补贴。

（二）粮食生产补贴力度不足

从整体上来看，不论是中央财政还是江苏省地方财政用于粮食补贴的资金每年都有增加，但增长的幅度仍然偏少。现有的粮食补贴的资金总量远不适应我国当前粮食生产特别是长远发展的需要，远不能消除粮食与其它农作物或者养殖业的利润差距，对粮食生产的促进作用并不明显。从亩均补贴来看，我省每亩补贴约为120元，与发达国家每亩地补贴800-1200元相去甚远，甚至比非粮食主产区的北京等省市低，江苏省粮食补贴力度明显不足。

（三）粮食生产补贴宣传存在盲点

在多地的粮食补贴政策效果调研数据显示：很多农民只知道有粮食补贴，但是具体补贴的构成并不是十分清楚；还有一些农民只知道粮食直补和良种补贴，而对农资综合补贴、农机具购置补贴了解少之甚少。导致部分农户把粮食补贴当作是家庭转移收入，错误理解了国家粮食补贴政策设计的初衷。2016年对粮食补贴的调整，更是需要地方政府的宣传，否则农民对补贴的项目、目的、程序和标准的了解不够，容易导致农民的误会，使得农民无法明确补贴金额的用途，在一定程度上影响了粮食补贴政策的实施效果，减弱了农户种粮积极性。

（四）粮食生产补贴计算易产生漏洞

目前江苏省各市、县（市）补贴计发依据有四种，且具体实施依据由各地自行确定，在带来工作便利的同时也产生了一些易被利用的漏洞。由于很多地区，耕地碎片化比较严重，往往导致实地丈量核实工作难度比较大，为便于操作，一些村并没有按照当地规定，而是直接采取按农村税费改革时各农户的计税面积进行分摊。不管农民是否种植粮食，均可得到粮食补贴，导致“粮食补贴”变成了“农田补贴”，使得一些地区补贴面积往往大于实际种植面积。这种普惠制的补贴方式不能体现粮食补贴政策实现的目的，使得粮食补贴政策促进粮食生产的政策导向作用不能充分发挥，难以调动农民种粮的积极性。

三、提高我省粮食生产补贴绩效对策

（一）完善现有粮食生产补贴政策，向种粮大户倾斜

随着农业机械化程度的不断提高，小农户精耕细作的优势不复存在，土地经营权流转成为趋势。应完善现有的补贴政策，切实有效地保障相关的补贴能够真正落入种田者（尤其是种粮大户）的手中。此外，可以在保留已有补贴对象和水平的前提下，把增量资金向种粮大户（或农民专业合作社）等规模经营户倾斜，要借用这个政策杠杆引导水稻和小麦的适度规模经营。

（二）进一步提高粮食补贴政策的力度

江苏省作为粮食主产区，同时亦是粮食主销区，其特点并不同于一般的粮食主产区。作为经济发达省份，江苏省耕地的机会成本高于其它粮食主产区，基于此目前江苏省的粮食补贴金额需要较大幅度地提高，改变种粮效益相对低下的状况，增加粮农收入，保护粮农种粮积极性。故可以考虑逐步建成制度化长效持久的财政转移支付政策。

（三）加大宣传力度，让粮食补贴政策深入民间

必须在基层农村加大对粮食补贴政策以及具体内容的宣传力度，强化广大干部和农民对粮食补贴政策重要性的认识。虽然说我国粮食实现连续多年的丰收，但根据我国的国情粮食安全问题依然十分重要。由于我国农业资源的相对匮乏，不断提高单位面积产量绝非易事。国际粮食市场具有极大地不确定性，适度进口只能作为保障国家粮食安全的补充策略。因此，粮食补贴政策的落实与否，粮食补贴政策对粮食生产的促进作用能否充分发挥是关系到我国粮食安全的重要因素，所以加大对粮食补贴政策的宣传让其真正发挥作用是十分重要的。

（四）相对稳定粮食生产补贴计发标准

尽管灵活的补贴计发依据能够使得各市县操作比较方便，但是也会容易被一些不法分子利用骗取国家补贴。因此，可以考虑以某一种补贴计发依据为固定模式，适当补充其它方式，将人为的可操作性降到最低，让补贴发放真实有效，真正促进江苏省粮食的生产。