摘要：江苏省土地流转总体规模逐年增加，非粮化比例不断上升，隐性的非粮化现象被有意无意的忽视，流转主体的差异化又使得非粮化情形不同，非理性的土地流转导致抛荒现象发生。粮食生产比较效益低下甚至亏损是非粮化的内因，地方政府的非粮化政策是非粮化的外因，粮食生产法律制度的不健全使得监管缺失。为此，建议提高粮食生产产业链安全意识；着力增加粮食规模化经营收益；加强土地流转立法和执法监督工作；建立健全土地流转中心，保证土地有序流转；完善土地流转的进入退出法规，为土地流转市场保驾护航；加快农业功能区划分与建设，均衡协调农民利益。

土地制度一直是“三农”问题的根本和核心，农地流转是农村土地制度改革的重要内容。1978年以后的农村土地制度改革过程表现为土地集体所有集体经营制度向土地集体所有家庭承包经营制度转变的演进过程，与此同时农地流转也随之迅速发展。农地流转促进了农业规模经营，释放了大量的农村劳动力，提高了农民的收入水平，对我国农村经济的发展起到了很大的作用。然而，在农地流转过程中存在着一些负面的问题，其中以“农地非农化”甚至“非粮化”、耕地抛荒严重等尤为突出，影响了农村的和谐发展以及我国的粮食安全。江苏省作为经济强省，同时也是传统的粮食重要产区，土地经营权流转比较频繁，比例也比较大，此外由于种种原因，流转土地“非粮化”现象比较严重。

一、土地经营权流转后我省农地非粮化现状

（一）土地流转总体规模逐年增加，非粮化比例不断上升

从2009年开始，江苏省根据中央政策指导，开始在200个村进行土地确权试点。从2015年开始，江苏省全面开展农村土地承包经营权确权登记，14471个行政村启动了确权登记颁证工作。截至2016年6月底，江苏省已流转土地3085万亩，占全省家庭承包地总面积的60%，这个比例在全国各省市里是比较高的。

尽管没有全省的流转土地非粮化的统计数据，但是根据省内多地的抽样调查发现，江苏省土地经营权流转后“非粮化”现象比较普遍，部分地区甚至极其严重。比如，淮安市金湖县双桥村全村4500亩土地流转给扬州蓝宝石集团，全部用于建设荷藕种植基地；连云港市东海县桃林镇土地流转高达38000亩，建成“南果北菜中间带”3个万亩设施农业基地，发展了多个特色农业产业，但均与粮食无关。

（二）隐性的非粮化现象被有意无意的忽视

随着养殖技术的不断成熟，逐渐产生新的养殖方式，如盱眙的虾稻共作、兴化的稻蟹共作以及很多地区的稻鱼共作。表面上看，耕地仍然用来耕种粮食，只是同时从事养殖业，其实不然。一方面，生产者（往往是大户或企业）的收益主要依靠龙虾、螃蟹或者鱼，而水稻只要保证不亏甚至小幅度亏损即可，其产量往往较低；另一方面，采取这种养殖方式的生产者往往不会再改水为旱，种植小麦，改变了江苏传统的麦稻轮种的方式，实际上减少了小麦的种植，因此属于隐性的非粮化现象。

（三）流转主体的差异化使得非粮化情形不同

耕地流转有不同的主体，包括农户个人、农民协会、经营大户和公司等。从调研结果看，农户个人之间的耕地流转多数维持原有的耕地用途，即从事粮食生产；但流入经营大户或公司的耕地则明显呈现“非粮化”生产的趋势。部分经营大户和公司通过流转获得耕地后从事非粮食生产，有的甚至从事非农建设。很多公司打着发展现代农业的旗号获得流转耕地，但却完全不从事粮食生产，或者只留很小一部分土地应付政府部门的调研和检查。

以杨立和郝晋珉2013年对江苏省南通市工商资本参与土地流转情况的调研为例，他们发现2012年南通市工商企业流入土地的用途包括农业生产和非农业生产（分别占89%和11%）两方面。用于农业生产的土地主要用于养殖、蔬菜生产和其他农产品生产，水稻和油料生产所占比例很低，不到1% ; 用于非农业生产的土地，主要用于基础设施建设和其他建设。由此可以看出，工商企业流入土地，主要用于养殖和经济作物种植，极少数从事粮食种植，“非粮化”现象严重。

（四）非理性的土地流转导致抛荒现象发生

随着国家对粮食种植补贴的提高以及粮食价格的上涨，一些农业生产主体（大户或企业）不理性的以较高的价格承包大量的土地，往往有热情无实力，使得经营规模与能力不匹配，缺乏承受风险的能力，当粮食价格波动比较明显的时候往往难以承受损失，导致出现毁约退地情况，如果没有合适的下家接手，短期内往往会出现抛荒的现象。

二、土地经营权流转后我省农地非粮化原因

（一）粮食生产比较效益低下甚至亏损是非粮化的内因

蔡瑞林等（2015）通过对农业宏观数据的对比，发现我国粮食生产总成本呈持续快速上升的趋势，而且土地流转租金改变了“生产成本占粮食生产总成本绝大部分比例”的现有格局。对大户而言种粮利润扣除增加的土地租金后，耕地流转后的选择继续种粮利润率远远低于种植蔬菜林果，或者养殖业。

（二）地方政府的非粮化政策是非粮化的外因

出于发展经济、增加农民的收入等原因，很多地方政府在推动土地经营权流转的同时，也在悄然改变耕地的用途。比如省内外不少地方政府出台了流转的土地用于发展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特种养殖等高效农业项目，从财政上给予一定补贴的政策规定。很多特色农业因此而发展起来，如盱眙的龙虾产业、射阳的桑蚕丝（花卉、大蒜）产业，极大地促进了当地农村的发展，使得地方政府有意无意地忽视了土地非粮化的危害，从而对农村干部群众也会有误导作用。如前文分析的连云港市东海县桃林镇北芹村高调宣布成功打造为全市第一家无粮村，并成为省级农业园区。

（三）粮食生产法律制度的不健全使得监管缺失

我国关于耕地流转的法律中，有涉及耕地流转用途的相关规定，但不够明确和具体。现行的法律条文中都没有规定耕地在流转后要继续从事粮食生产，而是笼统的农业用途。很多地方把农业用途定义为包括种植蔬菜、瓜果、花卉等经济作物、进行水产养殖甚至是农业生态旅游在内的农业生产活动。法律上的模糊规定使得耕地流转“非粮化”现象存在着人为的操作空间。

此外，耕地流转后合同的执行方面法律规定也比较薄弱。一方面是对流入方的保护不够，往往导致流入方在效益较好时容易受到来自于村民或村集体的涨租要挟，另一方面是对流出方保护不够，往往会出现当粮食价格下行时流入方违约断租（尤其是外地承包人），导致短期内耕地抛荒，流出方利益受损。

关于土地流转用途的法制不健全进一步使得监督检查制度的缺失。一是耕地流转后的用途管制缺乏监督。在实际监管中监管部门也很难找到用途监督的法律依据，因此也很难形成具体的操作规范和完善的监督机制。二是土地用途管制监督主体错位。三是由于制止耕地流转“非粮化”与促进农民增收、加快农业经济发展存在明显矛盾，很多地方政府对耕地流转“非农化”现象采取视而不见的态度。

三、土地经营权流转后我省农地非粮化应对措施

（一）提高粮食生产产业链安全意识

认识上的缺失是导致耕地流转“非粮化”的重要因素，要从源头上减少这种现象，必须强化耕地用途和国家粮食安全知识教育。国土部门与地方政府应联合起来，通过发放宣传册、播放宣传教育片等形式对农户进行舆论宣传和引导，让农户和经营大户认识到耕地尤其是基本农田是用来种植粮食的，不能改作其他用途，也不能将耕地转让给从事非粮食生产的企业。同时，在省内的粮食主产区，应控制并逐步取消促进高效农业发展的优惠政策措施，并对粮食生产做积极的宣传和引导。

（二）着力增加粮食规模化经营收益

提高耕地生产经济效益是推动耕地流转的初衷之一，耕地转入主体在确定耕地用途时首先考虑的就是经济效益，“非粮化”是农民理性选择的结果。因此，提高耕地规模化经营的经济效益是减少“非粮化”现象产生的必要措施。首先，要稳步提高粮食市场价格，减小种粮和非种粮之间巨大的收益差；其次，政府要继续对粮食补贴政策的调整，进一步向种粮大户倾斜，让种粮大户真正得到补贴并获得规模生产的成本优势；再次，地方政府要加大农田水利基础设施建设与维护工作，优化目前的农业保险制度，减少自然灾害对粮食生产造成的负面影响，稳定种粮收入；第四，要加大农业科研的投入，改良粮食品种，逐步提高粮食产量，从而稳步增加种粮收益；最后，研究土地改良技术，提高农产品产量和质量，有效避免农产品因污染导致的品质下降；可以提高农业生产效率；改善农村的环境和生产生活条件。

（三）加强土地流转立法和执法监督工作

要想做到严格执法，首先要有法可依，目前的有关法律（规定、意见）很难真正规范到耕地流转后的利用行为。建议省政府向上推动立法工作，如完善《土地管理法》或《农村土地承包法》，或制定地方条例，明确具体的细分农业用途，对耕地流转后的用途作详细规定，从源头上解决耕地流转“非粮化”的问题。法律规定完善后，还必须加强耕地流转后的监督管理，定期检查土地利用状况，保证耕地流后依法依规利用，防止耕地流转“非粮化”现象。

（四）建立健全土地流转中心，保证土地有序流转

目前土地流转主要以农民自发流转和政府招商引资为主。由于信息不对称，往往会出现一方面流出方找不到合适的愿意流转土地的人或者公司，另一方面流入方不容易找到合适的土地的现象。因此必须建立至上而下统一的土地流转中心，一是能够使土地供求双方的信息能够集中并尽快到达对方，二是能够更加规范流转形式，三是能够对流转价格有着更加恰当的引导。

（五）完善土地流转的进入退出法规，为土地流转市场保驾护航

从法律法规层面对土地流转流程进行进一步的规范，完善土地流转登记制度。无论是农民自发流转的土地，还是通过政府招商引资途径进行的流转，都要到当地的土地流转中心登记备案。这样不但有效减少农户之间土地纠纷，对统一的全国土地流转数据库的建立也提供了主要的数据来源。其次制定对流入方进行资金、信用、实力以及潜力等方面进行评估从而确定其最大经营面积的有关规章条例，尽可能避免“非粮化”经营、土地撂荒等现象发生，有效保障粮食生产和农民利益。

（六）加快农业功能区划分与建设，均衡协调农民利益

近日农业部公布第七批全国一村一品示范村镇，共计300村镇入选，江苏省有17个村镇入选，其中只有二家为粮食类。如果我们盲目去消除“非粮化”现象，那么剩余的15个村镇都将失去其特色，这将使得农民利益受损，对农业供给侧改革有百害而无一利。因此，应从全省层面对目前的农村进行功能区的划分，分为粮食生产区和非粮食生产区，既能确保粮食耕地面积不减少，又能保障特色农业的发展。然而，由于目前种植粮食收益偏低，可能会出现各地争当非粮食生产区的现象，故可通过税费与转移支付的方式调节平衡各功能区农民利益。