近日，国家发改委网站发布关于同意《南京都市圈发展规划》的复函。复函明确，南京都市圈将建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

从全国最早启动建设的“跨省都市圈”，到全国首个由国家发改委正式复函同意的都市圈规划，《南京都市圈发展规划》获批具有怎样的意义？随着长三角一体化发展上升为国家战略，规划获批将怎样推动南京都市圈发展和长三角一体化发展乃至长江经济带高质量发展，进而支撑长三角城市群建设，助力长三角区域率先形成新发展格局？规划获批又将如何接续带动皖江经济带和淮河经济带发展，促进东部地区和中部地区协同联动，形成跨省级行政区区域治理新模式，为我国现代化都市圈建设积累经验、提供示范？

南京财经大学教授、现代服务业智库首席专家张为付认为，南京都市圈在长江经济带中占据重要的战略地位，可以连动中部和东部地区协同发展。国家发展改革委对南京都市圈发展规划的批准具有里程碑意义，为其他都市圈的发展规划起到了示范作用。南京都市圈规划在实施的过程中可能面临南京首位度不高、跨省行政管理困难、城市间发展水平差距大等考验，需采取提升创新能力、改良机制体制、梯度渐进发展等措施来应对和克服。

南京都市圈发展是跨行政区城市圈建设的样板

记者：南京都市圈是中国第一个按规划建设的区域经济带，以南京为中心，地跨江苏和安徽两省，包括南京、镇江、扬州、淮安、滁州、马鞍山、芜湖、宣城、常州市金坛区和溧阳市。2020年2月8日，《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》公开发布，这是全国首个由国家发改委正式批复的都市圈规划，这对跨省都市圈的发展具有怎样的意义？

 张为付：南京都市圈发展是跨行政区城市圈建设的样板。第一，为全国其他都市圈发展树立了榜样。南京都市圈规划时间在全国一众都市圈中开始最早，建设历程长。从2000年到2020年，南京都市圈历经了从包含6座城市到8座城市再到形成“8+2”格局的漫长历程。作为全国首个跨省级的都市圈，其打造的新发展格局将为之后的西安、福州等都市圈的建立起到积极示范作用。

第二，有助于促进长江经济带的发展。长江经济带是我国经济社会发展的重要引擎，是关系着国家发展全局的战略区域。处于长江经济带核心位置的南京都市圈，近年来经济、交通、技术的飞速发展加大了其对长江经济带的辐射作用。南京都市圈的发展使南京不仅可以辐射影响苏北和安徽，对苏南的影响也势必进一步加大。南京都市圈的发展，可促进长江经济带的“循环”发展，进而推动国内国际的“双循环”。

第三，有利于连接带动东部和中部地区协同发展。中部地区的经济发展滞后于东部地区，但中国的发展仅靠东部地区是无法完成的，只有中部和东部地区对标发展，形成协同发展的格局，才能加速建立经济强国。南京都市圈的地理位置承东启西，通过建立通勤圈，推进都市圈的公共交通，共享教育资源、医疗资源等公共服务资源，可有效衔接中部和东部地区经济带，有助于中部地区对标东部地区加快崛起。

南京都市圈发展规划实施仍面临多重考验

记者：不过，受行政区划等因素影响，南京都市圈发展规划实施仍面临多重考验。具体有哪些？

张为付：一是周边强势伙伴冲击南京首位城市地位带来的考验。南京虽是江苏省省会，但省内首位地位被苏州、无锡削弱，在长三角受到上海和杭州冲击，影响其资源聚集能力。面对都市圈周边多个实力强劲伙伴，南京如何发挥核心作用整合资源，使公共服务资源高效配置，仍面临艰巨挑战。

二是跨省级都市圈地方行政壁垒带来的考验。南京城市圈城市属于江苏和安徽两个行政区，由于不同的行政区有不同的行政职能和管理制度，不同的行政主体利益诉求也存在差异，因此行政区之间的衔接和融通存在门槛，比如基础设施零散，公共服务分割，生态空间割裂，交通运输和市场流通存在障碍等。除了行政管理成本较高外，都市圈经济还易受到封闭行政区经济的冲击，企业存在地方主导性的经济行为，容易重复建设或恶性竞争，造成资源浪费。

三是都市圈内城市经济发展差距大带来的考验。南京都市圈涉及多个城市，这些城市之间经济基础存在较大差距，而在优势职能行业上又尚未形成特征鲜明的代表行业，给区域一体化发展带来了困难。尽管《规划》根据都市圈的自然地理格局、空间开发基础及适宜性，确定了“一核一带两区”的总体空间格局，但不论是创新体系协同共建、公共服务共建共享还是产业专业化分工协作，经济差距都会增大规划实施的难度。如何使不同经济发展水平城市之间互利互补、合理分工，是南京都市圈发展面临的一个重要挑战。

提升南京都市圈创新能力、改良机制体制、梯度渐进发展

记者：我们该如何应对多重考验，以规划批复为抓手推动南京都市圈高质量发展？

张为付：促进南京都市圈发展，首先要提高创新能力，实现共赢共享。提升创新能力是提升南京首位地位、发挥南京省会城市功能的重要途径之一。打造创新体系，发展新兴产业，建设创新载体，推动高新技术产业发展。随着高新技术产业的发展，南京在都市圈里的辐射和引领作用增强。同时，通过创新平台合作共建，南京和周边城市可形成资金、劳动力、技术等方面的共赢共享。以南京为龙头，梳理都市圈产业链、创新链和价值链，推动产业高质量发展。要将都市圈建成有思想科技创新、有产业行业引领、有要素专业分工、有产业发展互补的协同经济区域，决不能将都市圈建成没有创新动力和产业关联的低水平区域城市“独联体”。

其次要优化体制机制，提供激励约束。行政区分割对都市圈发展带来的挑战，无法通过都市圈规划来治理和克服，因为都市圈规划只有其配套的法律法规约束力，本身并不具有权力。对此，除加强省际协调外，还需设计体制机制，克服仅着眼于行政区经济的局限，放眼为都市圈、城市群经济。设计与都市圈发展相关的市场激励机制和官员考核机制，提供激励和约束，以突破制度性和结构性障碍。各城市可以集中培训一批行政和技术干部，进行城市间行政管理和经营人员相互挂职任职，提高管理和经营人才的管理经营水平。

再次要扩大公共服务供给，提高区域聚集力。南京都市圈中，南京无疑成为教育、医疗、科技等公共产品和服务最有力的生产者和提供者，也是其它城市愿意融入南京都市圈的一个重要因素。南京要充分发挥自身的政治、经济、文化、卫生、教育等优势，为周边城市提供这些公共或准公共产品。动员科技文化医疗等单位扩大服务区域，进一步提高都市圈的人才素质和整体文化科技水平。

第四要梯度渐进发展，发挥优势职能。逐步发展与南京都市圈中心城市接壤的周边区域，按照其经济水平、基础设施条件和产业特色，以先进带动后进的方式实现梯度式渐进发展。一方面，通过南京龙头地位辐射和带动圈内其他城市发展，缩小城市差距；另一方面，找准城市产业特色，发展不同城市的优势职能产业，根据各自禀赋条件整合产业资源和创新要素，推动一体化过程中各城市产业链的连接。